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Comment gagner à 1 contre 26

Au Royaume-Uni, on parle toujours d’un référendum sur le maintien de l’Union européenne (ue). Si le Royaume-Uni se retirait, que manquerait-il à l’ue ? Dans La vie de Brian, de Monty Python, la question « Qu’est-ce que les Romains ont fait pour nous ? » entraîne la réponse suivante : « Eh bien, mis à part l’hygiène, la médecine, l’éducation, le vin, l’ordre, l’irrigation, les routes, un système d’eau potable et la santé publique... » La liste des réalisations britanniques dans l’ue serait-elle aussi longue que celle des Romains dans l’ancienne Judée ?

Au Royaume-Uni, on parle toujours d’un référendum sur le maintien de l’Union européenne (ue). Si le Royaume-Uni se retirait, que manquerait-il à l’ue ? Dans La vie de Brian, de Monty Python, la question « Qu’est-ce que les Romains ont fait pour nous ? » entraîne la réponse suivante : « Eh bien, mis à part l’hygiène, la médecine, l’éducation, le vin, l’ordre, l’irrigation, les routes, un système d’eau potable et la santé publique... » La liste des réalisations britanniques dans l’ue serait-elle aussi longue que celle des Romains dans l’ancienne Judée ?

Les Britanniques peuvent prétendre à de nombreux succès dans la politique de l’ue au cours des années, de l’aide à la relance du marché unique dans les années 1980 au renforcement de la coopération policière, sans oublier, plus récemment, la sérieuse attention portée aux changements climatiques. L’histoire du marché unique est instructive : Lord Cockfield, vice-président britannique de la Commission européenne, produisit en juin 1985 un livre blanc énumérant près de 300 obstacles – des normes techniques aux réglementations de la santé en passant par les approvisionnements publics – devant être abolis pour la création d’un véritable marché unique ; il établit également un plan d’action et un calendrier pour la suppression de ces barrières. Cette double attention aux propositions et aux résultats peut être -observée dans de nombreux autres domaines, tels que les accords commerciaux, la politique de sécurité et de défense commune de l’ue ou encore le processus d’élargissement de l’Union européenne, où les Britanniques ont tenu un rôle prépondérant. On peut se demander, par exemple, si l’ue se serait élargie dans une telle mesure et aussi rapidement au cours des 20 dernières années n’eût été l’influence britannique.

Toutefois, c’est surtout en politique étrangère que l’influence britannique s’est fait sentir. C’est le Royaume-Uni, en particulier, qui a veillé à ce que l’ue mobilise les différents instruments d’action extérieure susceptibles de réaliser les objectifs convenus par tous les États membres : des leviers d’influence d’envergure européenne, tels que les instruments d’aide, l’accès au -commerce et les sanctions, sont déployés d’une manière qui reflète les accords de -politique étrangère pris par consensus au sein du Conseil des affaires étrangères, et sont destinés à avoir des retombées réelles sur le terrain, dans des pays tels que la Birmanie et la Somalie. Le gouvernement britannique a réalisé les objectifs britanniques quant à la valeur ajoutée de l’action commune de l’ue en ce qui concerne la politique nucléaire de l’Iran, la réconciliation entre le Kosovo et la Serbie, ou encore la planification de la définition d’objectifs de développement post-millénaire. Dans son rapport du 19 mars, la Commission européenne de la Chambre des Lords a relevé de nombreuses possibilités pour le Royaume-Uni de jouer un rôle de chef de file dans l’élaboration de la politique européenne dans le cadre du Service européen pour l’action extérieure.

Cependant, l’influence britannique à Bruxelles ne se révèle pas tant dans une liste de politiques que dans la manière dont cette influence s’est exercée. En effet, le Royaume-Uni, souvent en posture de minorité absolue pour contester des directives européennes, obtenait néanmoins gain de cause. Comment cela a-t-il été possible ? La réponse réside dans la combinaison d’une coordination efficace entre tous les acteurs du Royaume-Uni et d’un lobbying et de compétences d’information très développés.

La coordination signifie qu’avant d’adopter une position, les responsables de nombreux ministères du Royaume-Uni prennent soin de comprendre la position de tous les autres États membres de la Commission, du Parlement européen et d’autres acteurs, et de déployer à leur endroit leur influence. Une fois la décision prise, ces responsables alertent leurs homologues au sujet de la position britannique, recueillent des preuves sur les intentions des autres parties et transmettent immédiatement cette information à une longue liste de destinataires à l’intérieur et à l’extérieur de l’administration, consultation orchestrée par le Secrétariat aux affaires européennes et mondiales du Cabinet Office. Récemment, le ministère des Finances et le ministère britannique des Affaires étrangères et du Commonwealth ont organisé des réunions dans un esprit commun avec leurs homologues allemands, danois, néerlandais et suédois durant la négociation du Cadre financier pluriannuel 2014-2020. L’an dernier, le Cabinet Office et le ministère des Affaires, de l’Innovation et du Savoir-faire ont identifié la position de chacun des autres États membres relativement au lobbying contre la proposition « Acheter européen » de la Commission européenne sur l’accès des biens et services de pays tiers au marché intérieur d’approvisionnement public de l’ue.

Mener des activités intensives de lobbying et d’information nécessite de préparer une stratégie sur le who et le when des personnes-clés à contacter, plan d’action qui nécessite de solides compétences en gestion de projet. Le briefing, qui tient généralement sur une ou deux pages, se concentre sur les objectifs du Royaume-Uni pour les aspects les plus importants du projet de loi et se doit d’être « court, ciblé, précis, pertinent et structuré ». Par exemple, le briefing d’une page destiné aux députés européens britanniques concernant la directive de 2006 des des services de l’ue sur la concurrence transfrontalière mettait en exergue trois questions clés pour le gouvernement britannique ainsi que les raisons d’appuyer cette directive. Or, ces briefs sont largement diffusés au sein des institutions de l’ue en raison de leur orientation claire et de leur pertinence.

Mon équipe de l’École nationale britannique de gouvernement, interviewant des joueurs seniors de l’ue, leur demanda de décrire l’approche britannique à Bruxelles. L’adjectif le plus couramment utilisé fut ruthless, qui a une connotation différente de sa traduction française « impitoyable ». Ce qu’ils désignaient par là, c’était la poursuite obstinée et claire des objectifs britanniques par tous les fonctionnaires et les lobbyistes britanniques. Cette stratégie ne les rend pas nécessairement populaires auprès des autres Européens, mais s’avère efficace, leur faisant parfois remporter un débat contre 26 autres États membres, qui se rallient rarement autour d’une même position.

Nigel Lawson, chancelier de l’Échiquier sous Margaret Thatcher de 1983 à 1989, a écrit, début mai 2013, qu’ il voterait « Brexit » (« sortie de Bruxelles ») dans un référendum sur le maintien au sein de l’ue, parce que le Royaume-Uni, de plus en plus marginalisé, est voué à être systématiquement mis en minorité par le bloc des 17 États membres de la zone euro. Mais cette analyse ne tient pas compte des nombreux succès britanniques remportés contre toute attente, en partie en raison des divisions entre les autres pays, mais principalement grâce aux tactiques britanniques. Notamment, les objections britanniques ont souvent été prises en compte par la Commission européenne à l’étape de la rédaction. Il est vrai, cependant, que les Britanniques se sont davantages isolés récemment, aux yeux de tous, lorsque, en décembre 2011, David Cameron s’est opposé au projet d’une union bancaire de l’ue.

Les Britanniques disent qu’il faut « enligner ses canards », ce qui signifie qu’il importe d’être organisé et de faire en sorte que tous travaillent exactement dans le même but. Pour comprendre l’Union européenne, il faut être conscient de la façon d’influer sur le processus institutionnel d’une manière systématique et efficace. Tout comme l’irrigation romaine, cet héritage britannique est destiné à durer. ×

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