Économie

BAPE, la crise de la trentaine

Le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE) fêtera ses trente ans cette année. Sa création, en 1978, a instantanément propulsé le Québec au rang de modèle international en matière de protection de l'environnement, mais aussi de participation démocratique aux processus de décision. Le BAPE est aujourd'hui remis en cause, aussi bien par les promoteurs que par les environnementalistes, mais personne n'ose trop y toucher, de peur de perdre une institution qui a rendu de bons services et à laquelle la population s'est attachée. Par Éric Desrosiers

Le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE) fêtera ses trente ans cette année. Sa création, en 1978, a instantanément propulsé le Québec au rang de modèle international en matière de protection de l'environnement, mais aussi de participation démocratique aux processus de décision. Le BAPE est aujourd'hui remis en cause, aussi bien par les promoteurs que par les environnementalistes, mais personne n'ose trop y toucher, de peur de perdre une institution qui a rendu de bons services et à laquelle la population s'est attachée. Par Éric Desrosiers

André Caillé se trouve dans une drôle de position. À titre de sous-ministre, il a assisté de près le ministre de l'Environnement et du Tourisme du Parti Québécois Marcel Léger, lorsque ce dernier a créé le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE), en décembre 1978. Quelques années plus tard, son expérience à la tête de la grande société d'État Hydro-Québec a amené plus d'une fois André Caillé à y être confronté lors de la réalisation de grands projets hydroélectriques. « Un jour que je me plaignais des contraintes que nous imposait le BAPE, un homme politique m'a dit : “C'était votre idée, et bien arrange-toi avec, maintenant !” » se rappelle-t-il en riant.

« Marcel Léger a dû se battre pour imposer son idée », poursuit le président sortant du Conseil mondial de l'énergie, également conseiller senior dans une firme de consultants en énergie qui œuvre en Europe et au Moyen-Orient. « Son objectif était de créer un processus où auraient leur place ceux qui savent, c'est-à-dire les spécialistes, ceux qui veulent qu'on les entende, c'est-à-dire la population, et ceux qui peuvent prendre des décisions, c'est-à-dire les élus et le gouvernement. »

L'avocat Michel Yergeau a été le premier vice-président que le BAPE ait connu. Il a été nommé à la nouvelle institution quelques semaines à peine après la création de celle-ci. « Il fallait tout faire, parce qu'en soi, la loi ne dit pas grand-chose sur ce que doit être le BAPE », se souvient celui qui préside aujourd'hui le conseil d'administration du cabinet montréalais Lavery, De Billy. « Nous nous disions que nous allions disparaître si nous ne collions pas aux besoins de la population, car l'industrie et les promoteurs n'ont pas besoin du BAPE. »

Les dirigeants choisirent alors de privilégier à parts égales deux missions : tenir des audiences publiques et analyser les faits soumis. « Le BAPE aurait certes pu être un organisme qui ne fait qu'écouter, mais il aurait aussi pu être plus interventionniste, explique Michel Yergeau. On aurait pu vouloir en faire un tribunal. Il aurait pu être plus formel, parce que ses commissaires ont les pouvoirs des commissions d'enquête. Il est plutôt devenu un organisme qui tient des audiences publiques. Un organisme qui analyse, en tenant compte de ce que la population vient lui dire. Était-ce ce que les auteurs de la loi avaient en tête ? Probablement. Étaient-ils prêts à assumer ce que cela voulait dire ? Je n'en suis pas sûr. Ce dont je suis certain, c'est que les choix que nous avons faits ensemble à ce moment-là ont fait en sorte que le BAPE existe encore 30 ans plus tard, et qu'il ne disparaîtra pas. »

Les années d'apprentissage

En vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement, le BAPE est un organisme indépendant dont les rapports ne sont pas décisionnels, le dernier mot revenant au gouvernement. Il se penche sur tout grand projet susceptible d'avoir un impact sur l'environnement, à partir du moment où quelqu'un en fait la demande et à condition que le ministre de l'Environnement ne juge pas cette demande « frivole ». Le travail du BAPE commence après le dépôt par le promoteur d'une étude d'impact et compte deux étapes : recherche des faits et collecte des opinions. Les commissaires doivent déposer leur rapport, dans lequel ils présentent leurs observations et leur avis au plus tard quatre mois après le début du processus.

Il arrive aussi que le gouvernement demande au BAPE de se pencher sur une question plus générale, comme il l'a fait pour l'eau, la gestion des déchets, l'avenir des forêts ou l'industrie porcine. Les Québécois ont mis quelques années à se familiariser avec cette nouvelle institution. « On croit à tort que ce sont principalement les grands groupes environnementaux qui participent à ces audiences. En fait, on a surtout affaire à des citoyens ordinaires qui se regroupent pour défendre leur point de vue et leurs intérêts », rapporte le juriste Jean Baril, auteur d'un récent ouvrage intitulé Le BAPE devant les citoyens.

Au cours des années 1980, à peine le quart des projets admissibles faisaient l'objet d'une demande d'audiences publiques, poursuit le juriste. Aujourd'hui, la proportion a grimpé à 85 %. « Le BAPE continue de répondre à la demande même si son budget annuel est pratiquement resté le même durant toutes ces années, c'est-à-dire cinq millions de dollars, et qu'il ne dispose toujours que de quatre mois pour tout boucler. Cela tient pratiquement de l'exploit », dit Jean Baril.

« Particularité de la loi québécoise : le public est le déclencheur de l'audience publique, observe Mario Gauthier, urbaniste et professeur au Département de sciences sociales de l'Université du Québec en Outaouais. Dans ce processus, les maîtres d'ouvrage font tout un travail en amont et en aval des audiences publiques », poursuit cet expert, qui étudie le BAPE depuis presque vingt ans. En amont, ils ont tout intérêt à consulter les milieux concernés et les grands acteurs impliqués, et à s'entendre avec eux afin d'éviter qu'une demande d'audiences publiques ne soit faite au Ministre. Si la médiation est possible, c'est en raison de la menace de l'expression des conflits durant ces audiences. »

Certains promoteurs se sont révélés plus doués que d'autres pour comprendre les principes et le fonctionnement du BAPE et s'y adapter, observe Michel Yergeau. « Hydro-Québec a investi pour avaler cette bouchée et a appris à bien se préparer. Par contre, au ministère des Transports, ils n'ont jamais rien compris. Ils n'ont jamais intégré cette réalité, et ils arrivent toujours tout croches. » Les promoteurs privés, quant à eux, ont moins souvent affaire au BAPE. Les plus sérieux prennent cependant le temps de bien se préparer pour aller au-devant des difficultés. « Les audiences peuvent être une épreuve très dure, parfois. Les gens y vont rarement pour dire à quel point ils trouvent un projet merveilleux. »

Politologue de formation, le journaliste Louis-Gilles Francœur couvre le secteur de l'environnement depuis une trentaine d'années pour le quotidien Le Devoir. Il compare le BAPE aux assemblées populaires que décrivait au XIXe siècle Alexis de Tocqueville dans ses ouvrages sur la jeune démocratie américaine. « L'État engendre fatalement une technocratie dont les membres proviennent des mêmes milieux et des mêmes écoles que les technocrates des grandes entreprises privées. Ces gens s'entendent comme larrons en foire sur le dos du bon peuple, et il faut les contrôler. Les Américains ont inventé pour cela les public hearings, dont s'est inspiré le BAPE et où les technocrates doivent venir présenter leur projet et répondre aux questions devant la population et une commission indépendante. Le rapport de forces est inversé : le maître du débat n'est plus le promoteur du projet, mais le public. »

Le journaliste devient intarissable lorsqu'il parle des trésors d'information et de sagesse que permettent de mettre au jour les audiences publiques du BAPE. « La richesse du savoir en matière d'environnement et le jugement des gens d'un milieu ont toujours été sous-estimés. » Il se rappelle ce vieux monsieur à pipe qui réussit à démolir la première version d'un projet de ligne de haute tension devant passer au-dessus du fleuve Saint-Laurent. Photos à l'appui, il avait appris aux experts d'Hydro-Québec que les navires avaient une fâcheuse tendance à s'échouer à l'endroit exact où l'on comptait planter le pylône principal !

« Des histoires comme celle-là, je pourrais en raconter des dizaines, dit le journaliste du Devoir. Il arrive, bien sûr, que les gens n'aient pas raison. Mais pourquoi les technocrates craignent-ils tant le BAPE ? C'est parce qu'ils savent qu'ils vont y être confrontés à des gens qui connaissent souvent le milieu cinq fois mieux qu'eux, et qu'ils risquent de se faire donner des leçons. » Selon Louis-Gilles Francœur, lorsque les audiences publiques du BAPE sont bien menées, elles permettent un mûrissement graduel à la fois de la position des promoteurs et de celle de la population. Des acteurs parfois opposés au départ finissent par s'entendre sur les principaux éléments de réflexion et d'orientation d'un projet. « Cette dynamique sociale permet, à l'occasion, d'arriver à un consensus. »

Trente ans plus tard

Près de 250 projets, 10 000 mémoires et 100 000 participants plus tard, le BAPE n'a que très rarement bloqué complètement le projet d'un promoteur, constate Jean Baril. Ils ont été beaucoup plus nombreux à devoir retourner à leur planche à dessin pour changer ou enlever un élément ou pour ajouter des mesures d'atténuation du bruit, de la pollution de l'eau ou de la perturbation des milieux fauniques. « Cela a eu un impact bien concret sur le visage du Québec », dit-il.

Les audiences générales sur les grandes questions comme l'eau, les forêts ou la gestion des déchets ont eu une influence énorme sur les politiques, selon le juriste. Que l'on pense, par exemple, à la politique des bassins versants ou encore au moratoire sur le développement de mégaporcheries. Le modèle s'est avéré une telle réussite qu'il en a inspiré plusieurs autres, d'abord au gouvernement fédéral, mais aussi dans les autres provinces et à la Ville de Montréal. Encore aujourd'hui, on vient de partout dans le monde pour l'étudier.

Les principales qualités que l'on reconnaît au BAPE sont habituellement la clarté, la brièveté, l'efficacité et la crédibilité, note le professeur Mario Gauthier. La fonction d'enquête, l'écoute, l'accès à l'information et la transparence du processus sont généralement perçus comme des points forts de sa procédure. « Le plus bel acquis, selon moi, est que pendant quatre mois, quiconque peut manifester une autre vision du monde », déclare cet expert.

Ceux qui reprochent au BAPE de ralentir indûment la conduite des projets devraient regarder un peu plus souvent du côté du gouvernement, des ministères et des promoteurs, dit Mario Gauthier. « Habituellement, lorsque la chicane est prise au BAPE, c'est parce que le travail a été mal ficelé. Mais il ne faut pas seulement blâmer les promoteurs. Il y a aussi des groupes environnementaux qui ne sont pas capables de se placer dans une perspective de développement durable qui tienne compte à la fois de l'environnement et du développement social et économique. »

« Je pense que le BAPE continue de bien remplir sa mission », dit l'avocat Michel Yergeau. Le seul reproche qu'il lui ferait, c'est d'avoir perdu un peu de sa fraîcheur du départ et d'être devenu un peu trop rigide et formaliste : « Je trouve parfois que les commissaires manquent de cette espèce de ferveur qui fait sentir au public que ses questions sont essentielles, parce que ce sont elles qui doivent animer le travail de la commission et qui permettront habituellement de cerner les deux ou trois enjeux centraux du débat. »

La tempête de critiques qui s'est récemment abattue sur le BAPE après que celui-ci eut déposé un rapport favorable au projet du port méthanier Rabaska le laisse perplexe. « Les gens doivent comprendre qu'à partir du moment où il y a le mot analyse dans le mandat du BAPE, cela signifie que les commissaires ne diront pas nécessairement ce que la population veut entendre. » André Caillé ne se gêne pas pour aller beaucoup plus loin sur ce terrain : « Marcel Léger n'a jamais pensé que tout le monde était capable d'avoir une opinion éclairée sur le besoin, par exemple, de construire un port méthanier. Ce n'est pas parce qu'on est nombreux à partager une opinion que cela devient une vérité scientifique. »

Selon l'ex-président d'Hydro-Québec, le BAPE n'a atteint que deux des trois objectifs que l'ancien ministre Léger s'était fixés. En ce qui concerne le développement d'une expertise en matière d'impact environnemental, il se félicite de voir le nombre de ministères, de grandes entreprises et de firmes d'ingénieurs-conseils qui ont aujourd'hui leurs spécialistes en la matière. Le succès du processus d'audiences publiques ne fait également aucun doute, selon lui, même s'il le trouve souvent bien long. « Il faut aujourd'hui tellement de temps avant de pouvoir réaliser un projet que les élus qui ont décidé de le lancer n'ont aucune chance de soulever la traditionnelle première pelletée de terre », se désole-t-il.

Cela amène André Caillé à plaider la cause de ceux qu'il considère comme de grands oubliés dans tout ce processus, c'est-à-dire le gouvernement et les élus. « Ceux qui devraient avoir la responsabilité de décider voient leurs pouvoirs considérablement réduits, dit-il. On a assisté à une telle dérive qu'un gouvernement qui ose ne pas se plier à l'opinion du BAPE pose un geste politiquement fatal. Les gens n'acceptent pas la séparation des rôles que voulait Marcel Léger. Pire, ils n'acceptent pas non plus que le BAPE donne le feu vert à des projets comme celui de Rabaska. » Louis-Gilles Francœur a une perception bien différente des choses. « Dans les années 1980, tout le monde était pour le BAPE. Certains réalisent aujourd'hui le coût politique de se retrouver devant BAPE, ainsi que le coût économique de devoir améliorer les projets et assurer leur insertion sociale. Alors, ils sont moins enthousiastes. » Selon le journaliste, aucun politicien n'oserait abolir le BAPE, de peur de commettre ainsi un « suicide politique ». Alors, afin de miner sa crédibilité, « on s'arrange pour que le BAPE fasse moins bien son travail ou qu'il le fasse mal, surtout pour les gros dossiers », dit-il. La meilleure façon d'arriver à cette fin serait de nommer des présidents et des commissaires incompétents, ou qui jouent le jeu des adversaires du BAPE. « Le BAPE est devenu une succursale politique du gouvernement, dénonce-t-il. On y a vu nommer des attachés politiques de cabinets ministériels ! »

Un BAPE amélioré

Les critiques à l'endroit du BAPE se sont multipliées ces dernières années, observe Jean Baril. Il faut dire qu'en trente ans d'histoire, l'idée d'y apporter des changements a été évoquée à plus d'une reprise. « Ces projets ont tous été étouffés dans l'œuf, dit-il. C'est un sujet politiquement délicat, et chaque camp finit toujours par préférer le statu quo plutôt que de courir le risque qu'une réforme ne conduise à un recul. »

Selon le professeur Mario Gauthier, la principale lacune qu'il faudrait corriger tient au moment où le BAPE procède à l'examen des projets : « Pour le faire comme il faut, il devrait agir à la fois plus en amont et plus en aval ». La phase des audiences publiques intervient trop tardivement, explique-t-il, c'est-à-dire à une étape où les grands choix stratégiques ont déjà été faits par le promoteur. Cela amène ce dernier à se montrer extrêmement réticent devant la moindre demande de changement, parce qu'il s'est déjà trop engagé publiquement et financièrement. Cela place également le public devant l'alternative suivante : ne discuter que de simples mesures d'atténuation ou devoir se battre pour l'abandon total du projet.

« Cette procédure a été inventée à une époque où l'on ne cherchait qu'à éviter les dommages environnementaux, rappelle Mario Gauthier. Elle s'avère totalement inadaptée maintenant que l'on doit replacer chaque projet dans un contexte plus large de développement durable. »

On déplore souvent, par ailleurs, le peu de suivi effectué après le dépôt des rapports du BAPE. Un tel suivi permettrait au public de savoir dans quelle mesure ses recommandations ont été prises en compte, et de savoir si les choix découlant des audiences ont été les bons ou s'il vaudrait mieux procéder autrement une prochaine fois.

André Caillé rejette ces deux idées. En ce qui concerne le travail en amont, il estime qu'il est de la responsabilité des promoteurs de décider précisément de ce qu'ils veulent faire et de concevoir leurs projets de telle manière qu'ils puissent ensuite recevoir l'approbation des différentes instances compétentes. Quant au suivi des projets après leur examen par le BAPE, la loi stipule qu'il est du ressort du ministre de l'Environnement. « Si des ressources supplémentaires sont nécessaires à ce niveau, elles devraient aller au Ministère, pas au BAPE, dit-il.

« Contrairement à ce qui a été rapporté par certains médias, je n'ai jamais été contre le BAPE, assure André Caillé. Le seul changement que j'y apporterais, c'est que je remplacerais les commissaires par des députés, de manière à ce que le BAPE devienne une sorte de commission parlementaire qui tiendrait des audiences publiques. Qu'on le veuille ou non, les rapports du BAPE sont politiques. Aussi bien, alors, que ce soit des élus qui écoutent. Les gens jugeront au moment des élections s'ils sont satisfaits de leur travail. C'est censé être cela, la démocratie. »

À l'inverse, selon Louis-Gilles Francœur, le BAPE n'a surtout pas besoin d'être encore plus politisé. « Les politiciens ont toutes sortes de qualités, mais pas toujours celle d'écouter de façon ouverte et non partisane. De toute manière, ils ont déjà beaucoup de pouvoir, puisqu'ils prennent souvent l'initiative de projets et que ce sont toujours eux qui tranchent la question à la fin du processus. » Le journaliste estime qu'il vaudrait mieux, au contraire, essayer de renforcer l'indépendance du BAPE en prévoyant que son président soit dorénavant désigné par une résolution unanime de l'Assemblée nationale. Une institution devenue un réflexe

André Caillé assure qu'il gardera une opinion positive du BAPE, que ses vœux de réforme soient exaucés ou pas. « Le Québec reste un leader dans le monde en matière d'audiences publiques sur l'environnement. Aujourd'hui, d'autres pays ont peut-être des systèmes aussi efficaces, voire plus efficaces que le nôtre, mais celui-ci reste très bon. »

Le BAPE fait partie de l'important héritage légué par le premier gouvernement du Parti Québécois à la fin des années 1970, estime Jean Baril. « Lorsqu'on parle des grandes réformes de René Lévesque en faveur de la démocratie au Québec, comme la Loi sur le financement des partis politiques, on ne dit pas assez que c'est aussi lui qui a institué ce mécanisme de consultation publique. »

L'une des principales contributions du BAPE à la société québécoise est d'y avoir rendu la consultation publique normale et nécessaire lorsqu'il est question de grands projets, estime Mario Gauthier. La présence de cette institution durant trente années a créé une sorte de réflexe dans la population, selon le chercheur. Toute tentative d'évitement des audiences publiques du BAPE condamne le promoteur et son projet à être soumis à une attention encore plus grande de la part des médias et à une forte politisation du débat, voire à des menaces de poursuites en justice.

L'avocat Michel Yergeau partage tout à fait cet avis. « Le propre du BAPE est d'avoir consacré le principe de la consultation, dit-il. La preuve a été faite qu'il est un organisme attentif à ce que dit le public, capable d'une analyse en profondeur, indépendant et qui ne coûte pas cher. »

« Ça ne veut pas dire que le BAPE soit exempt de reproches, poursuit André Caillé, mais il est, pour moi, un objet de fierté. Je sais que c'est nous qui avons fait le choix, dans la formulation de la loi, de l'orientation qu'il fallait prendre. Ce choix devait être bon, sinon, nous ne serions pas là pour en parler aujourd'hui. » 3 Votre opinion est importante. Consultez notre site Internet : www.magazineforces.com.

 

Ce qu'en pense Pierre Renaud

Président du BAPE

Avocat spécialisé en droit de l'environnement et détenteur d'une maîtrise en administration publique, Pierre Renaud est, depuis le 9 octobre 2007, le nouveau président du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement.

Le BAPE profitera de son 30e anniversaire pour réfléchir aux améliorations qu'il pourrait apporter à son mode de fonctionnement. « Nous avons une bonne recette, mais ça ne nous empêche pas de nous demander s'il n'y aurait pas lieu d'y ajouter ou d'en retirer un ingrédient », dit Pierre Renaud.

Le processus de réflexion, qui sera mené à l'interne, devrait prendre fin d'ici 12 à 18 mois. Il visera notamment à améliorer le mode de fonctionnement quant aux délais et aux coûts, tout en augmentant l'offre de services par, notamment, la mise en place d'aires protégées et de parcs.

Il faudra aussi se demander ce que l'adoption par le gouvernement, en 2006, d'une loi sur le développement durable risque de changer. Et puis, comme le budget annuel du BAPE est pratiquement resté le même qu'il y a quinze ans, on pourrait éventuellement réclamer au gouvernement de nouvelles ressources financières. «Cela fait partie de notre réflexion, en tout cas », dit Pierre Renaud.

Cette ouverture au changement ne signifie pas que Pierre Renaud accepte toutes les critiques dont fait l'objet son organisme. « Aujourd'hui, les gens sont beaucoup plus critiques, mais le BAPE fait un aussi bon travail qu'il y a 30 ans. Il demeure certainement l'un des outils démocratiques les plus importants dont nous disposions », dit celui qui a d'abord été commissaire, de 1993 à 1996, et qui a ensuite aidé à la création, dans les monts Sutton, du plus grand parc privé du Canada, alors qu'il était vice-président à la Société canadienne pour la conservation de la nature.

« Le BAPE offre une tribune d'expression et de participation publiques, un milieu de compréhension et d'analyse, poursuit Pierre Renaud. Il encourage le choc des idées en vue soit d'améliorer le projet du promoteur, soit de faire évoluer l'opinion de la population. Il est parfaitement normal qu'il attise les passions et soulève des critiques. Toutefois, nous vivons dans une société où chacun pense toujours avoir raison, note-t-il. Le BAPE doit rapporter au Ministre l'opinion de la population, mais aussi des analyses scientifiques. Il revient ensuite au gouvernement de trancher à la lumière de l'ensemble de ces données. »

À ceux qui voudraient que le BAPE étende son droit de regard aux étapes en amont et en aval de la réalisation des projets, Pierre Renaud répond sans ambages que la rigueur de l'examen effectué par l'organisme et le poids social de ses rapports obligent déjà tous les acteurs de la chaîne à tenir compte de ses attentes et de ses recommandations. Aux autres qui réclameraient, comme l'ancien président d'Hydro-Québec, André Caillé, que les commissaires soient remplacés par des députés, le président du BAPE rétorque que les élus ont déjà leur propre commission parlementaire s'occupant d'environnement.

Le secret de la réussite du BAPE, selon Pierre Renaud, tient à des facteurs qui sont présents depuis les tout débuts. Il repose sur les pouvoirs des commissions d'enquête, la participation du public, et aussi la décision de le façonner en fonction de quatre grands principes : l'indépendance, la neutralité, la transparence et l'impartialité. « Le fait que le BAPE soit encore là 30 ans plus tard me semble être une preuve que l'on a eu raison de choisir et de préserver ces grands principes. Je vois mal comment il pourrait en être autrement dans les années à venir. »

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