Économie

Négociations du secteur public : repenser les services

Tandis que les employés de l’État négocient pour le renouvellement de leur contrat de travail, deux éminents spécialistes, Roch Bolduc et Louis Bernard, qui ont contribué à forger la fonction publique telle qu’on la connaît aujourd’hui, en appellent à une plus grande souplesse. Concrètement, cela va jusqu’à ramener les pourparlers à l’échelle locale, à l’exception de ce qu’ils nomment le « normatif lourd », c’est-à-dire les clauses qui ont une incidence monétaire.

«La gestion quotidienne des hôpitaux devrait revenir à chacun d’entre eux, dit Roch Bolduc. De même, dans les écoles, des normes centrales ne seraient pas applicables à l’ensemble du territoire. » Louis Bernard partage cet avis et souhaite plus de souplesse, soulignant les différences entre hôpitaux. Il donne l’exemple de l’Institut de cardiologie de Montréal, centre ultra-spécialisé, par rapport à Maisonneuve-Rosemont, qui doit répondre à toutes formes d’urgence. Les solutions ne peuvent pas y être les mêmes.

Ce discours peut surprendre lorsqu’on sait l’influence qu’ont eu ces deux politiciens sur le mode de fonctionnement actuel. Roch Bolduc est entré au gouvernement à l’époque où Maurice Duplessis « décidait de tout ». Les fonctionnaires n’avaient qu’à bien se tenir. Diplômé en droit de l’Université Laval et frais émoulu de l’Université de Chicago au terme d’études en administration publique, il s’était donné pour mission de changer les choses, de mettre fin à l’arbitraire qui ouvrait grand la porte aux amis du régime. La Révolution tranquille, marquée par l’arrivée au pouvoir de Jean Lesage, allait lui permettre d’atteindre son but.

Les grandes réalisations

Mille neuf cent soixante. La loi sur l’assurance-hospitalisation est adoptée. Elle coûte cher au gouvernement. Ce sera pareil en éducation, lorsque le ministère sera créé, en 1964. Paul Gérin-Lajoie, premier titulaire, introduit les subventions statutaires. Il fallait donc s’occuper des salaires, note Roch Bolduc. Ce qui conduit l’année suivante à la syndicalisation dans le secteur public. Le droit de grève est accordé en même temps. Au lieu de se fixer au niveau local, comme à l’époque où mère Marie du Calvaire veillait sur le secteur hospitalier montréalais, les conditions de travail se régionalisent. Et bientôt, tout se passe à l’échelle provinciale.

C’est la période des grandes réalisations. L’État se préoccupe du bien-être des citoyens, pense à leur avenir. On crée la Régie des rentes et la Caisse de dépôt et placement ; la fonction publique se professionnalise. Puis, c’est au tour de l’ENAP. Fini l’embauche conditionnelle à l’allégeance politique : désormais, la sélection se fera au mérite. C’est là que Louis Bernard, membre du Barreau lui aussi et docteur en droit administratif de la London School of Economics and Political Science, entre en scène. « On essayait de vivre les réformes », dit-il. S’ensuivra la tourmente de 1972, lorsque les syndiqués, pour la première fois réunis en Front commun, débrayent. Ils obtiennent d’être payés 100 dollars par semaine, mais leurs dirigeants seront emprisonnés.

En 1976, à l’élection du Parti Québécois, Louis Bernard devint chef de cabinet de René Lévesque et, par la suite, secrétaire général du Conseil exécutif. Un de ses premiers gestes fut, dit-il, de faire enlever les barricades qui encerclaient en permanence l’édifice du Parlement, pour cause de manifestations. « La période d’adolescence était passée. » Mais l’avenir n’était pas assuré pour autant. Le creux économique du début des années 1980 et les réductions salariales qui allaient suivre – « il fallait récupérer 20 % » – laissent  encore des traces. « Cela a aigri les relations entre le gouvernement et le mouvement syndical. »

Les temps changent

Avec le recul, Louis Bernard admet que ce fut une erreur de consentir des augmentations pour aussitôt les supprimer. Mais la situation avait changé, plaide-t-il. Roch Bolduc abonde dans ce sens. « En 1960, on avait du rattrapage à faire. Duplessis avait laissé les coffres pleins ; il ménageait les ressources. » Vingt ans plus tard, le secteur public, dont les employés jouissent de la sécurité d’emploi et d’un régime de retraite, paraissait favorisé par rapport à l’entreprise privée. Sauf que les salaires n’ont pas suivi. Si bien qu’actuellement, l’écart est au désavantage des fonctionnaires, qui n’ont plus  la faveur unanime de la classe moyenne.

L’issue de la dernière négociation, qui n’a pas été signée mais imposée sans que cela provoque de remous (malgré le gel des salaires en 2004 et 2005), montre bien, selon messieurs Bernard et Bolduc, le changement de climat. Ce n’est toutefois pas une raison, à leur avis, pour laisser le fossé s’élargir. Au contraire ! Ils s’accordent à dire qu’il faut bien payer les gens si l’on veut pouvoir les retenir. « Dans la fonction publique, il n’y a pas de rémunération incitative, déplore Roch Bolduc. C’est tellement centralisé qu’on ne sait plus qui est bon et qui ne l’est pas. »

N’ont-ils pourtant pas eux-mêmes contribué à établir ces normes qui figent les relations entre l’État et ses employés ? « Il n’y avait pas de règlements [...] On avait besoin de passer par cette bureaucratisation. » Mais l’heure est maintenant venue d’assouplir. D’autant plus que si rien n’est fait, un sérieux problème de recrutement menace. Louis Bernard mentionne la pénurie d’infirmières en milieu hospitalier. À son avis, les agences privées de placement, fondamentalement, permettent de combler un manque de personnel. « Les hôpitaux préféreraient ne pas y avoir recours. » Les recrues de ces agences obtiennent plus de liberté quant à l’aménagement du temps de travail. En contrepartie, elles renoncent à leurs fonds de pension.

Plus de souplesse

« On n’a pas coupé à la bonne place ! » Le constat est unanime. Les départs prématurés à la retraite à la fin des années 1990 entraînent une perte de précieuse expérience. De plus, la décision de ne remplacer qu’un fonctionnaire sur deux, telle qu’on l’applique actuellement, « n’a pas de sens », affirme Louis Bernard. Cette mesure est trop réductrice, dit-il, pour être imposée uniformément à tous les ministères. Aux Transports, par exemple, « il faudrait davantage de professionnels, on sous-traite trop à l’extérieur ». Et cela, sans compter le nouveau bouleversement qui approche : les baby-boomers sont sur le point, à leur tour, de quitter le bateau.

Pour l’instant, les employés de l’État tiennent le coup. Louis Bernard se plaît à énumérer ce qui va bien : la Régie des rentes, la Régie de l’assurance maladie, la Société de l’assurance automobile... « Un gros effort a été fait pour améliorer la qualité des services. » Il mentionne Internet, qui compense la réduction de personnel. « Le gros succès des CPE. » Mais cela ne suffit pas à faire oublier la longueur des listes d’attente à l’hôpital ou le taux élevé d’absentéisme dans les écoles, qui impose un recours massif à la suppléance.

C’est pour cette raison que selon messieurs Bernard et Bolduc, « il faut que le gouvernement retrouve une souplesse de gestion à l’échelle locale ». Pour cela, il faudrait que le gouvernement accroisse sa marge de manœuvre, sans pour autant aller jusqu’à remettre en cause la sécurité de l’emploi, laquelle ne leur apparaît toutefois pas liée à un poste fixe. Louis Bernard dit que l’on doit apprendre à gérer « non en fonction des normes comme c’est le cas actuellement, mais en fonction des objectifs ». C’est la façon d’augmenter, dit-il, la productivité et l’efficacité administrative. À ce chapitre, comparativement à l’Angleterre ou à la Suède, la fonction publique québécoise ne lui paraît guère avancée.

Voilà donc bien des sujets à débattre et des problèmes à régler, tandis que le Front commun intersyndical est engagé dans une nouvelle ronde de négociations.

La gratuité des services en cause

Une des vaches sacrées de la Révolution tranquille, la gratuité des services, est en péril. Impossible de ne pas la remettre en cause, vu la situation financière du gouvernement. C’est le constat que fait en entrevue Marcel Proulx, directeur général de l’École nationale d’administration publique (ENAP).

Il invite toutefois à beaucoup de précautions. « Il faut moduler. Entre le noir et le blanc, il y a toutes sortes de nuances de gris », dit-il. On ne saurait tarifer aveuglément : dans le domaine de la santé, Marcel Proulx croit que l’imposition de frais empêcherait une partie de la population de recevoir des soins. Par contre, si la facture d’Hydro est inférieure à ce que coûte effectivement l’électricité consommée, le client ne sera pas incité à économiser, par exemple en abaissant la température de son logement durant la nuit.

Le Québec est en sortie de crise. Ce n’est pas tout à fait un hasard, observe le directeur de l’ENAP, si les experts multiplient les rapports, chacun apportant ses suggestions visant le retour à l’équilibre budgétaire. L’exercice coïncide avec le renouvellement des conventions collectives des 550 000 employés des secteurs public et parapublic. « Les syndicats arrivent à un bien mauvais moment pour négocier », convient le gestionnaire. Car l’argent se fait rare. Et l’idée d’entretenir un déficit est exclue : le retour à l’équilibre fait partie des engagements de l’État. Ce qu’appuie marcel Proulx, notamment à cause de l’augmentation prévue des taux d’intérêt, qui devrait pousser vers le haut le service de la dette.

Deux solutions

Restent deux solutions : dépenser moins ou augmenter les revenus, soit par la tarification, soit par les impôts. Et c’est là que le débat social entre en jeu. Du côté fiscal, on se plaint que le fardeau est déjà lourd. Imposer des frais au bénéficiaire, oui, mais jusqu’où ? Marcel Proulx est de ceux qui croient que l’augmentation des droits de scolarité dans les universités est inévitable. À son avis, le problème n’est pas tant le coût des études – « 50 % des étudiants terminent leurs études sans endettement » – que les coûts occasionnés par le logement et la nourriture lorsqu’on habite loin, difficultés qui peuvent être atténuées par les prêts et bourses.

Et les garderies ? Doit-on là aussi envisager une hausse ? Sept dollars par jour, pour ceux qui gagnent plus de 100 000 dollars, c’est peu. Marcel Proulx voit là une occasion de « moduler en fonction des revenus ». À cette fin, il cite comme modèle l’assurance médicaments, qui est payée par l’impôt. La qualité du service, sans égard au prix, telle est selon lui la grande différence entre le système public et l’entreprise privée. Si la clientèle est satisfaite, le privé se réjouit. Les affaires progressent. Dans le public, cela complique la vie parce que les listes d’attente s’allongent.

Du public au privé

Tant les gestionnaires que les employés subissent la pression. « Ils sont coincés entre le consommateur et les moyens disponibles pour répondre à la demande. C’est un métier extrêmement compliqué », souligne le directeur de l’ENAP, dont la mission est précisément de former les dirigeants de la fonction publique, ce qui comprend les hôpitaux, les écoles et même les services de police.  « La même conscience professionnelle existe dans le privé et le public », souligne-t-il. Mais les gens se comparent d’un secteur à l’autre. Personne n’ignore les récentes compilations de l’Institut de la statistique : désormais, l’entreprise privée offre des salaires plus élevés que le gouvernement, écart que le Front commun des syndiqués tente de réduire par la négociation. Marcel Proulx invite à considérer la rareté des ressources humaines qui s’annonce. Prenons l’exemple d’un ingénieur compétent : il faut bien le rémunérer, sinon, il passera au privé.

Du côté de la sécurité d’emploi, le directeur de l’ENAP ne voit guère de différence entre les deux secteurs. « Congédier, c’est aussi difficile dans le privé ! » Par ailleurs, on licencie beaucoup plus facilement lorsque les revenus sont en baisse. L’équivalent existe toutefois chez les fonctionnaires, observe Marcel Proulx. Il réside dans le non-remplacement d’un travailleur sur deux qui quitte son emploi. La charge de travail s’alourdit pour ceux qui restent, ce qui nuit à la qualité des services.

Au final, le manque d’argent n’a pas les mêmes conséquences selon le secteur : dans le privé, quand ça va mal, c’est la faillite. Dans le public, ce sont les budgets qui écopent…

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