Économie

Nés pour un p'tit pain

POUR UNE NOUVELLE POLITIQUE DES RESSOURCES NATURELLES

Lors de son discours inaugural du 23 février 2011, le premier ministre Jean Charest a parlé avec éloquence et clairvoyance des richesses naturelles du Québec. Il a raison. De l’eau à l’or, en passant par toutes les ressources minières, la surenchère mondiale pour les ressources naturelles chauffe les prix. Nos gouvernements doivent démontrer une grande intelligence politique pour maximiser les bénéfices de ces ressources pour tous leurs citoyens.

Le premier ministre Charest a fait preuve de vision en regard des richesses naturelles du Québec. En effet, la surenchère mondiale pour les ressources naturelles fouettant les prix, nos gouvernements doivent faire preuve d’une grande intelligence politique pour en maximiser les bénéfices  pour tous leurs citoyens. 

Le dévoilement officiel, le 9 mai 2011, du Plan Nord, vaste projet de développement des ressources du Québec, rend cet enjeu encore plus crucial.

À quel moment convient-il d’exploiter ces ressources, et à quel rythme ? Comment en protéger la propriété jusqu’à ce qu’on puisse en tirer le meilleur prix ? Qui devrait assumer l’exploitation de ces ressources ? Comment l’État s’assure-t-il d’obtenir les retombées maximales pour ses revenus de façon écologiquement responsable ?

UN CHANGEMENT DE DONNE ÉCONOMIQUE

Autrefois, la stratégie industrielle en ce domaine névralgique visait à attirer le plus grand nombre de sociétés d’exploration et d’exploitation afin de créer le plus grand nombre d’emplois ; on croyait nécessaire de leur proposer des concessions fiscales et autres avantages pour qu’ils choisissent notre territoire national.

Or, depuis quelques années, en raison du développement des économies de la Chine, de l’Inde et autres pays en pleine croissance démographique et économique, les prix des ressources naturelles se sont envolés. La figure suivante montre de façon saisissante à quel point le monde de 2011 est différent de celui de 2000.

Bien sûr, les marchés pour ces métaux et autres ressources sont volatils ; toutefois, la hausse des prix observée depuis environ 2003 représente une tendance lourde du système économique mondial.

En conséquence de cette hausse des prix (et donc des profits des sociétés minières), les redevances versées au Québec augmenteront au fil des ans… mais, bien qu’elles puissent sembler considérables, elles ne sont qu’une infime fraction de ce que nous pourrions tirer de nos ressources naturelles.

UN MODÈLE PÉRIMÉ ?

Au 21e siècle, un pays ne peut optimiser la valeur de ses ressources naturelles non renouvelables en s’appuyant sur un modèle de développement révolu.

Le message du premier ministre Charest signifie-t-il que le gouvernement du Québec a l’intention de procéder à un examen en profondeur de la politique québécoise de valorisation des richesses naturelles ? Nous le souhaitons, car il est impérieux de reconsidérer entièrement les intérêts du Québec en ce domaine. Déjà, le Plan Nord comporte quelques innovations heureuses ; toutefois, c’est l’ensemble des politiques en ce domaine qui méritent d’être revues et modifiées.

QUELS SERAIENT LES TERMES D’UNE TELLE POLITIQUE ?

Premièrement, revoir la panoplie de mesures incitatives financières et fiscales offertes aux exploitants de mines.

Leurs coûts exorbitants font assumer au gouvernement une bonne part des risques en retour de redevances modestes et différées dans le temps. Tout programme de support financier et fiscal ne devrait cibler que des secteurs de rentabilité marginale et comporter une obligation de remboursement des fonds et crédits accordés avant tout paiement de dividendes ou  rachat d’actions. Et ces programmes ne devraient être maintenus que si le régime de redevances est revu selon la proposition exposée ci-dessous. 

Deuxièmement, établir des redevances calibrées au prix du marché de la ressource exploitée.

La politique actuelle exige un paiement de redevances sur la base des « profits » de la mine. Le gouvernement du Québec en a haussé le taux de 12 à 16 % des profits. Cependant, en raison des pertes accumulées, des crédits d’impôt et autres astuces comptables, le taux réel de redevances n’atteint pas ce niveau.

Dans la mesure où le gouvernement s’en tient aux approches traditionnelles fondées sur le paiement de droits miniers par l’exploitant des ressources naturelles, pourquoi ne pas établir des droits miniers arrimés aux revenus plutôt qu’aux profits nets, comme cela se fait ailleurs, ainsi que pour le gaz et le pétrole ?

De plus, au Québec, le taux de redevance est constant pour tous les minerais, quelle que soit la valeur de la ressource extraite du sol québécois. Cette pratique inacceptable laisse une part indue des profits aux exploitants d’une ressource qui appartient à tous les Québécois.

Pour l’or, par exemple, pourquoi ne pas établir un système de redevances comme pour le pétrole ? Une formule simple en fixe le pourcentage en fonction du prix sur le marché du baril de pétrole ; ce pourcentage atteint rapidement un maximum de 40 %. Dans le cas de l’or, les exploitants de mines se disaient très heureux de la rentabilité lorsque l’or valait quelque 775 dollars l’once. Pourquoi ne pas imposer une redevance de 40 % sur la valeur de l’or lorsque son prix dépasse 775 dollars ?

Au prix actuel de quelque 1 500 dollars, cette simple mesure rapporterait, pour toute once d’or extrait du sol québécois, 600 dollars de redevances au gouvernement, laissant 900 dollars à l’exploitant de la mine. Cette redevance établirait un partage plus équitable entre les actionnaires de la compagnie et les citoyens du Québec, propriétaires de la ressource.

Les firmes, dira-t-on, vont arrêter d’exploiter nos ressources si le Québec exige trop de redevances. Mais comprenons que l’exploitation d’une mine d’or fait appel à des technologies simples et connues (bien qu’écologiquement nocives) et que les travaux sont en grande partie assumés par des firmes de géologues, d’ingénieurs conseils et de construction, ce qui ne manque pas au Québec. C’est pourquoi une politique dynamique dans ce secteur doit compter sur une société d’État vouée au développement des ressources naturelles. 

Troisièmement, créer une société d’État ayant pour mandat de maximiser la valeur des ressources québécoises de façon respectueuse de l’environnement et sensible aux grands enjeux internationaux.

Cette société, une SOQUEM1 revitalisée, aurait pour mandat d’établir un arbitrage entre exploration et exploitation des ressources naturelles, de décider de la meilleure façon d’optimiser la valeur des ressources, de prendre des participations dans certaines sociétés d’exploitation, d’établir une stratégie de développement calibré et écologique des ressources naturelles de l’État du Québec, et, le cas échéant, de créer des co-entreprises d’exploitation des ressources.

Le Plan Nord prévoit justement un fonds de 500 millions de dollars géré par Investissement Québec qui serait alloué aux prises de participation et aux co-entreprises. C’est bien, mais ce programme devrait être étendu à tout le secteur des ressources naturelles.

Cette société d’État devrait assurer le leadership dans la détermination de nouvelles possibilités ainsi que dans la mise en place d’un plan de développement.

Les terres rares : À titre d’exemple, les minerais appelés terres rares jouent un rôle croissant dans une gamme de produits sophistiqués (satellites, turbines pour éolienne, nanotechnologies, aimants de haute performance, etc. ) Or, la Chine en contrôle de 90 à 95 % de la production mondiale, ce qui a déclenché une course internationale aux nouveaux sites de production. Il semble que le Canada, et particulièrement le Québec, soient propices à l’exploitation de terres rares, à laquelle s’affairent plusieurs petites sociétés canadiennes d’exploration. Doit-on attendre que ces petites firmes trouvent les ressources financières, les partenaires industriels, etc., tandis que d’autres pays mettent en place des programmes d’exploration ? Une SOQUEM revitalisée œuvrerait à positionner le Québec dans ce secteur.

Sociétés d’État hybrides : Il est curieux de constater qu’alors que tant de pays conservent la mainmise sur leurs ressources, au Québec, on s’en remet exclusivement aux entreprises privées cotées en Bourse. Ne devrait-on envisager des sociétés d’État hybrides, où le gouvernement détiendrait un pourcentage substantiel des actions, le reste étant détenu par le public et coté en Bourse ?

Le gouvernement conserve ainsi un certain contrôle de la société,  mais celle-ci a accès au capital privé pour financer son développement tout en bénéficiant de la discipline de gouvernance, de la transparence et des mesures de performance imposées par l’inscription de l’entreprise en Bourse.

En fait, ce système fonctionne dans des pays aussi différents que la Norvège, la Finlande, le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine. Sur les dix sociétés ayant la plus grande valeur boursière au monde en fin de 2010, quatre étaient des sociétés d’État hybrides œuvrant dans le secteur des ressources naturelles !

Ces gouvernements laissent rarement leurs sociétés stratégiques vulnérables aux prises de contrôle par des intérêts étrangers. 

Quatrièmement, se donner un droit de regard et de veto sur les acquisitions par des intérêts étrangers  d’entreprises œuvrant dans le secteur québécois des ressources naturelles.

Les provinces canadiennes sont responsables du développement de leurs ressources naturelles. Ne serait-il pas conséquent que, tout comme le gouvernement fédéral, le Québec ait un droit d’examen et de veto sur les transactions visant une prise de contrôle d’une entreprise du secteur des ressources ? Un tel arrangement nous aurait évité la saga de Potash Corporation, dont l’acquisition faillit recevoir l’aval d’Ottawa malgré l’opposition farouche du gouvernement de la Saskatchewan.

Cinquièmement, créer un fonds souverain avec les redevances et les dividendes provenant de l’exploitation des ressources naturelles non renouvelables.

Les pays riches en ressources naturelles se doivent d’en réserver une partie des fruits aux générations futures. En cette période de montée des prix, avec la mise en chantier du Plan Nord et la réelle possibilité d’une exploitation pétrolière d’envergure dans le golfe du Saint-Laurent, le Québec devrait créer un fonds souverain constitué des rentrées provenant de l’exploitation des ressources naturelles et qui servirait à combler les déficits conjoncturels du Québec, stabiliser les revenus de l’État et réduire la dette du Québec. Un tel fonds assurerait aux futures générations des retombées positives de l’exploitation des ressources. Or, il est prévu de créer un  Fonds du Plan Nord dans lequel « seront injectées les retombées fiscales découlant des nouveaux projets miniers, des nouveaux projets d’Hydro-Québec et des nouveaux projets en infrastructures ».

Il faut prévoir un tel fonds pour l’ensemble du secteur des res-sources naturelles.

CONCLUSION

Les États riches en ressources naturelles, comme le Québec, ont le devoir d’en maximiser la valeur pour l’ensemble des citoyens, ultimes propriétaires. Les gouvernements doivent abandonner les anciens modèles et les mesures incitatives d’antan visant attirer les exploitants miniers.

Les gouvernements se doivent de négocier avec sagacité l’accès privé aux ressources de leur pays et en maximiser les retombées fiscales. Leurs stratégies doivent prévoir le recours partiel aux sociétés d’État hybrides ainsi que des droits miniers calibrés au prix du marché des ressources, de façon à établir un partage des profits plus équitable entre les actionnaires et dirigeants des sociétés minières d’une part, et les citoyens, « propriétaires » de ces ressources, d’autre part.

Il faut également assurer le transfert générationnel de ces retombées fiscales par l’intermédiaire d’un fonds souverain, à l’instar de la Norvège et d’autres pays riches en ressources naturelles.

Agir autrement serait une erreur dramatique et irréversible. Le discours inaugural du premier ministre Charest serait-il le signe avant-coureur d’une nouvelle politique des ressources naturelles, plus musclée, mieux arrimée au nouveau contexte international, dont le Plan Nord serait la première étape ?

YVAN ALLAIRE, Ph.D., MSRC, est président du conseil de l’IGOPP (Institut sur la gouvernance d’organisations privées et publiques).
MIHAELA FIRSIROTU, Ph.D., est professeure de stratégie à l’École des sciences de la gestion de l’UQAM.

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