Au Québec, le gouvernement et ses œuvres se manifestent dans :

• 22 ministères,

• quelque 30 « entreprises » du gouvernement,

• quelque 50 organismes du gouvernement,

• 194 établissements de santé et services sociaux,

• quelque 15 universités et grandes écoles,

• 48 cégeps,

• 72 commissions scolaires,

• quelque 300 villes et municipalités.

… et cette liste n'est pas exhaustive !

            Sauf pour les ministères, toutes ces émanations de l’État québécois revendiquent une certaine autonomie de fonctionnement – et en jouissent dans les faits. Elles sont toutes dotées d’un conseil d’administration (ou l’équivalent) dont les membres sont soit élus par suffrage (de faible participation), soit nommés par le gouvernement ou d’autres instances, soit délégués par quelque partie prenante.

            À l’exception des entreprises du gouvernement à vocation commerciale (Hydro-Québec, Loto-Québec, la SAQ, etc.), tous ces organismes tirent une bonne partie de leurs revenus (pour certains, la totalité) du gouvernement du Québec. En conséquence, le gouvernement doit rendre des comptes des fonds publics versés à l’un ou l’autre organisme.

Le dilemme

            Nous voici au cœur du dilemme de la gouvernance dans le secteur public ! En effet, le gouvernement ne peut exercer de contrôle sur le bien-fondé de chacune des sommes demandées ni sur leur utilisation judicieuse et probe sans créer une bureaucratie étouffante d’une dimension proprement kafkaïenne.

            Alors, les gouvernements procèdent par délégation de responsabilités et attribuent une certaine autonomie de fonctionnement aux conseils des organismes, autonomie encadrée par des principes et pratiques de saine gouvernance.

            Toutefois, pour les partis d’opposition, les médias et la population en général, le gouvernement demeure le grand responsable de tout ce qui se fait ou ne se fait pas dans ces divers organismes.

            Ce fait incontournable place les gouvernements devant un dilemme. Incités à laisser une bonne marge d’autonomie aux organismes et à leurs conseils d'administration, les gouvernements ne devraient pas intervenir dans leurs décisions, mais plus ces organismes sont autonomes, plus il est probable qu’à un moment ou à un autre, ils prendront des décisions susceptibles d’embarrasser le gouvernement.

            Le gouvernement, ayant appris cette pénible leçon, voudra dorénavant contrôler de façon plus serrée ces organismes, même ceux qui ne sont pas fautifs. Le gouvernement enclenche ainsi un cercle vicieux qui va à l’encontre des principes de bonne gouvernance.

            Le dilemme se manifeste ainsi : une bonne gouvernance rend le gouvernement plus vulnérable devant le grand public, les partis d’opposition et les médias quant à des décisions prises à son insu. Par contre, une mauvaise gouvernance aboutit à des organismes moins performants, moins politisés et moins bureaucratiques, mais potentiellement moins risqués politiquement pour les gouvernements.

Une solution

            La Commission Gomery, sensible à cet enjeu, proposait – angélisme touchant ! – aux médias, au public, et aux partis d’opposition de « faire une distinction entre la faute et l’erreur » (p. 197) ; ceux-ci « … doivent être prêts à pardonner l’erreur occasionnelle et à modérer leur critique des pratiques du gouvernement » (p. 197). On peut toujours espérer, mais les événements récents montrent combien il est difficile, au cours d’une controverse médiatisée, de s’en tenir aux distinctions entre « l’erreur et la faute » et d’invoquer l’autonomie des organismes.

            Je propose plutôt une solution, imparfaite bien sûr, mais réaliste et conforme aux principes d’une saine gouvernance. Le gouvernement devrait calibrer le degré d’autonomie accordée aux organismes dont elle finance, en tout ou en partie, les opérations en fonction de la mise en place d’une gouvernance de haute qualité. Cette règle pourrait s’exprimer ainsi : « Pas d’autonomie sans une bonne gouvernance et pas de bonne gouvernance sans une certaine autonomie ».

            Pour les organismes dont le gouvernement établit les modes de gouvernance par des lois constitutives et nomme les membres des conseils, cette solution est facile d’application. Elle exige toutefois que le gouvernement soit rigoureux dans la sélection des personnes devant siéger à ces conseils d’administration.

            Dans les organismes pour lesquels le gouvernement ne peut dicter les règles de gouvernance ni nommer la plupart des membres du conseil, il devrait rendre sa participation financière conditionnelle à la mise en place par l’organisme d’une gouvernance de haut niveau. Le gouvernement devrait rendre public les principes et pratiques de gouvernance qui feront en sorte qu’un organisme pourra bénéficier d’une autonomie de fonctionnement plus étendue.

            Ainsi, le gouvernement, fortement troublé par les bévues, les dépassements de coûts et autres décisions hasardeuses auxquelles on a assisté à l’UQÀM, propose par son projet de loi 44 de mettre plus ou moins en tutelle financière toutes les universités du Québec, bien que celles-ci jouissent, de par leur loi constitutive, d’un haut degré d’autonomie. Toutefois, legouvernement se laisse la latitude de définir dans les règlements afférents à la loi 44 la portée de cette « tutelle » ainsi que les situations d’exception.

            Voici une occasion de mettre en pratique la solution proposée ici. Le règlement associé à la loi 44 pourrait statuer que toute université dont la gouvernance satisfait à des critères précis (indépendance des membres du conseil, expérience et expertise pertinentes au conseil et au comité de vérification, etc.) sera exemptée des dispositions de la loi 44 obligeant les universités à faire autoriser par le gouvernement tout emprunt, placement ou engagement financier.

Réagir aux crises

            Cependant, aussi valable que soit cette suggestion, elle ne protégera pas le gouvernement lorsque la tourmente d’une crise s’emparera de l’un de ces organismes. C’est vrai, mais il convient de s’interroger sur la manière de diminuer la fréquence des crises et sur la manière dont le gouvernement devrait réagir lorsqu’elles surviennent.

            Par leur nature même, des conseils formés de gens compétents et responsables devraient contribuer à réduire la fréquence des cas patents d’incurie et d’incompétence. Lorsqu’il y a crise mettant en cause le gouvernement, celui-ci devrait établir rapidement si le conseil d’administration était informé des agissements répréhensibles ou des décisions hasardeuses. Le conseil a-t-il participé aux décisions qui ont suscité cette crise ?

            Si la réponse est oui, alors le gouvernement devrait immédiatement démettre les membres du conseil ayant avalisé ces décisions et les remplacer par une nouvelle équipe d’administrateurs. Le risque d’atteinte à leur réputation de compétence est un puissant aiguillon qui incite les administrateurs à exercer leur fonction avec prudence et diligence, le fait que des membres de conseils puissent ainsi être démis lorsque les circonstances le justifient suscitera donc une prudence salutaire chez tous les membres de conseils d’organismes publics.

            Si la réponse est non, si donc les membres du conseil n’étaient pas informés et n’ont joué aucun rôle dans les événements qui ont causé cette crise, alors le gouvernement devrait s’en remettre à eux pour régler le problème. Le conseil devra alors intervenir dans le débat public, répondre aux questions des médias, assumer ses responsabilités, faire état des mesures prises pour corriger la situation, et,  s'il y a lieu, répondre en commission parlementaire aux questions des partis d’opposition.

            Cette suggestion ne règle pas tout. Le jeu démocratique a des raisons que la raison ignore. Mais enfin, c’est un début de solution !