Canada

Continuer de revendiquer malgré tout

Lancée dans l’acrimonie et sur la base de fausses prémisses, la renégociation de l’ALENA continue d’avancer malgré tout. Le Canada, qui a beaucoup à perdre dans l’affaire, s’efforce de « faire pour le mieux tout en se préparant au pire ».

 

Tout avait si mal démarré à la fin de l’été qu’on est presque surpris de voir, des mois plus tard, le Canada, les États-Unis et le Mexique toujours à la table de négociations. « Ce genre d’accord se négocie habituellement sur plusieurs mois, voire des années. Derrière les moments de tension dramatique extrême, il y a un travail long et minutieux, rappelle Patrick Leblond, professeur à l’École supérieure d’affaires publiques et internationales de l’Université d’Ottawa. Le fait que les Américains sont encore là, en dépit de tous les commentaires négatifs du président Donald Trump et de son négociateur en chef, Robert Lighthizer, est bon signe. Je suis relativement satisfait des progrès réalisés jusqu’à présent. Il faut dire que j’avais peu d’attentes ! »

Les négociations ont été menées à train d’enfer. Normalement, les pays tiennent quatre ou cinq rondes de négociations par an, alternant avec des périodes de travail intense de chacun des États : comptes-rendus, consultations, élaboration de propositions et de contre-propositions… Or, en février, à Mexico, les trois pays en étaient déjà à leur septième ronde en autant de mois.

Il faut dire que sous la pression américaine, mais aussi en raison de contraintes politiques comme les élections générales au Mexique l’été prochain, la date butoir des négociations avait d’abord été fixée à la fin de 2017, avant d’être reportée à la fin de mars 2018. Puis, dans un autre de ses coups de théâtre, le président américain a ouvert la porte, en janvier, à une poursuite des négociations plus tard dans l’année, voire jusqu’au début de 2019.

Des avancées malgré tout

Pendant ce temps, les discussions progresseraient sur le terrain, à en croire les bribes d’information qui ont franchi les portes closes. Les négociateurs disent avoir déjà bouclé plusieurs chapitres sur des enjeux comme les PME, les télécommunications et les barrières au commerce non tarifaires, dont plusieurs, qualifiés de « techniques », ont directement à voir avec l’objectif de modernisation. En effet, conclu il y a déjà presque 25 ans, l’ALENA est né bien avant l’accélération du commerce des services, l’approfondissement de la mondialisation, l’explosion des technologies numériques et le début de la révolution de l’économie de données.

Le négociateur en chef pour le Canada, Steve Verheul, relativise cette impression de progrès. Le rythme effréné des négociations, déplorait-il en février, empêche les pays « de faire leurs devoirs à la maison » aussi bien qu’ils le voudraient et « limite » les gains.

«De la bouillie pour les chats»

Toutefois, ce qui domine la situation, c’est que Donald Trump, lors de la réouverture du « pire accord commercial jamais conclu » par son pays, selon lui, a présenté des demandes jugées si extrêmes par le Canada et le Mexique que certains se demandent encore si elles ne visent pas simplement à lui donner le prétexte pour concrétiser sa menace mainte fois répétée de faire sortir les États-Unis de l’entente. Au cœur de ces demandes, l’idée récurrente du chef de la Maison-Blanche selon laquelle le déficit commercial des États-Unis prouve que les Américains ont été les dindons de la farce de l’ordre commercial international et qu’il est temps de faire passer leurs intérêts en premier en forçant le retour du balancier commercial en leur faveur.

« Bouillie pour les chats… Personne n’y croit ! s’exclame Carl Grenier, chercheur et ancien négociateur commercial pour le Canada et le Québec. Les États-Unis dominent le monde depuis la fin de la Deuxième Guerre, ils ont écrit la majeure partie des règles du système international, y compris en commerce, et cela a bien servi leurs intérêts, comme ceux de la communauté internationale. »

La fixation que fait Donald Trump sur la valeur des exportations de son pays, moins celle de ses importations, trahit une vision du commerce étriquée, pour ne pas dire malhonnête, rétorque le Canada. Dans son déficit commercial avec son voisin du Nord, Washington évite soigneusement d’intégrer la valeur de son commerce de services, qui rééquilibre pourtant le tout. Mais surtout, il feint d’ignorer que la capacité de nombreuses entreprises américaines de compétitionner avec leurs concurrents européens ou asiatiques repose sur des chaînes de valeur véritablement nord-américaines.

Quant au fait que, dans l’ensemble, les Américains achètent effectivement plus de biens et services à l’étranger qu’ils n’en vendent, et que leurs gouvernements et leur économie dépendent plus des investisseurs et des prêteurs des pays étrangers que l’inverse, « ce n’est pas la faute des Canadiens, ni des Mexicains, ni même des Chinois, mais celle des Américains eux-mêmes, rappelle Carl Grenier. Et les coups de gueule de Donald Trump n’y changeront rien ».

Les sujets qui fâchent

Face aux demandes américaines les plus controversées, le Canada dit vouloir se montrer à la fois ferme sur la défense de ses intérêts fondamentaux, mais « ouvert d’esprit et créatif ». Les États-Unis réclament, par exemple, que pour qu’un véhicule importé soit exempté de tarifs commerciaux, il faut non seulement que son contenu nord-américain minimum soit fortement augmenté (de 62,5 % à 85 %), mais qu’au moins 50 % de ce contenu soit américain. Cette demande est absurde aux yeux de tous. « Aucun accord commercial n’inclut un minimum de contenu national. Ça va complètement à l’encontre de l’objectif d’un traité régional, dont l’idée est de faciliter le commerce au sein de la région », explique Krzysztof Pelc, professeur de sciences politiques à l’Université McGill.

Le Canada propose, à la place, que l’on change le mode de calcul du contenu national dans la fabrication automobile de manière à mieux refléter la part grandissante occupée par les nouveaux types d’énergie, les ordinateurs, les logiciels, les matériaux légers et autres technologies numériques. Les États-Unis pourraient mieux défendre ainsi, fait-on valoir, leur place dans un secteur où leur performance, déjà bonne, est promise à un bel avenir.

Estimant insupportable l’idée que son pays se soumette aux décisions de tribunaux qui ne soient pas américains, l’administration Trump exige aussi que l’on abolisse purement et simplement le droit d’un pays de contester les sanctions commerciales d’un autre pays devant le mécanisme de règlement des différends de l’ALENA (chapitre 19), et que les États puissent décider au cas par cas si un investisseur privé qui se croit lésé a le droit ou non de poursuivre un État devant ce même tribunal (chapitre 11).

L’ironie est que cette disposition investisseur-État intégrée à l’ALENA à la demande expresse des États-Unis, qui doutaient du sérieux des tribunaux mexicains, a surtout servi à des entreprises américaines pour contester des lois et règlements au Canada. Aujourd’hui, Ottawa se dit ouvert à l’idée qu’un État réclame d’être exempté de ce mécanisme, mais à condition qu’il s’en retire complètement et que, réciproquement, ses entreprises perdent aussi le droit d’y recourir contre les États des deux autres pays membres. « Cette réponse a surpris les États-Unis… Et tous les autres ont été surpris qu’ils soient surpris », ironise Patrick Leblond.

Le Canada se montre peu réceptif à l’idée de perdre son droit d’en appeler au tribunal de l’ALENA contre des sanctions commerciales, observe Carl Grenier. Premièrement, parce que la mauvaise foi crasse des États-Unis lors des premiers conflits du bois d’œuvre l’avait amené à en faire l’une de ses principales exigences lors de la négociation du premier accord de libre-échange canado-américain, à la fin des années 1980. Et aussi, parce que les États-Unis mènent actuellement un travail de sape contre le seul autre mécanisme supranational existant à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), explique celui qui était porte-parole de l’industrie forestière canadienne lors de l’avant-dernier épisode du conflit du bois d’œuvre.

Ce n’est pas le seul mur auquel se heurtent les États-Unis. Ils exigent aussi que la nouvelle mouture de l’ALENA cesse d’être en vigueur automatiquement après cinq ans à moins que les trois pays membres ne conviennent de la renouveler. Le Canada et le Mexique y opposent une fin de non-recevoir. « Absurde ! Un accord commercial consiste précisément à faire des promesses crédibles à long terme, s’exclame Krzysztof Pelc. Quelle entreprise investira des milliards dans un réseau nord-américain de production si de nouvelles barrières commerciales pourraient tout compromettre quelques années plus tard ? » Bon joueur, le Canada se dit ouvert à cette proposition, mais seulement avec l’assentiment des trois pays.

D’autres demandes américaines moins loufoques, notent nos experts, sont néanmoins dérangeantes pour le Canada, lequel se fait régulièrement demander, par exemple, de démanteler son système de gestion de l’offre dans le secteur du lait, de la volaille et des œufs. « Tous les pays apportent une forme d’aide à leurs agriculteurs, mais le Canada est aujourd’hui le seul au monde à avoir encore une telle sorte de système, ce qui le rend difficile à défendre », explique Carl Grenier. L’affaire se réglera probablement comme les dernières fois, dit-il, en rognant encore un peu plus le système en cédant d’autres parts du marché canadien aux importations étrangères.

Les envies du Canada

Le Canada ne cherche pas qu’à sauver tout ce qui peut l’être dans l’ALENA. Outre la modernisation de l’accord, il voudrait en particulier le rendre plus « progressiste » en matière, notamment de protection de l’environnement, de défense des droits des travailleurs, de promotion de l’égalité homme-femme et de reconnaissance des peuples autochtones. Selon Krzysztof Pelc, il s’agit dans une large mesure d’une opération de relations publiques visant à réduire l’opposition à un éventuel accord. Comme Donald Trump se présente en défenseur des travailleurs américains contre la concurrence soi-disant déloyale des Mexicains, Ottawa parviendra peut-être à renforcer (un peu) les dispositions sur les normes du travail, se risque Patrick Leblond. « Mais on ne forcera pas les Américains à abandonner leurs lois antisyndicales dans le sud des États-Unis. »

Au-delà des États-Unis

Cette menace si souvent brandie de sortir de l’ALENA, Donald Trump pourrait fort bien finir par la mettre à exécution. « Si l’un des pays veut partir, il le fera et on ne pourra rien y faire », prévenait au début de l’année le sous-ministre au Commerce mexicain, Juan Carlos Baker Pineda, en marge de la sixième ronde de négociations à Montréal. « Ce qu’il faut éviter à tout prix, c’est de bricoler coûte que coûte des solutions qui ne seraient pas dans notre intérêt commun à long terme. Cela n’empêcherait pas qu’un jour, un autre président des États-Unis défende une autre politique commerciale. »

Certains experts estiment que la mort de l’ALENA ne serait pas une catastrophe économique, notamment parce que les règles de l’OMC prendraient la relève. Selon une étude du C.D. Howe, les pertes s’élèveraient pour le Canada à 15 milliards par an, soit 0,55 % du produit intérieur brut, ainsi qu’à 25 000 à 50 000 emplois. La Banque du Canada constate que l’incertitude soulevée par les négociations amène déjà des entreprises à retarder certains investissements ou à les faire aux États-Unis plutôt qu’au Canada.

La ministre canadienne des Affaires étrangères, Chrystia Freeland, répète depuis le début que son gouvernement « espère pour le mieux et se prépare au pire » dans cette affaire. Déjà, on assiste à une multiplication des attaques commerciales américaines contre le Canada dans les secteurs du bois d’œuvre, du papier journal, de l’aéronautique, de l’aluminium, de l’acier ou encore des panneaux solaires.

Ottawa, posant un geste inhabituel et remarqué, a répliqué en attaquant de front à l’OMC l’ensemble du processus de détermination des sanctions commerciales aux États-Unis. On a aussi accéléré le développement d’autres relations commerciales. Après l’entrée en vigueur temporaire de l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne (AECG) cet automne, Ottawa a conclu, au début de l’année, une entente sur une version remodelée du Partenariat transpacifique excluant les États-Unis. On a cru cet automne que des négociations de libre-échange allaient débuter entre le Canada et la Chine, et de telles négociations sont envisagées de façon croissante avec les pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay).

La conclusion de tels accords n’ouvre pas seulement de nouveaux débouchés commerciaux au Canada, observe Krzysztof Pelc. Ce geste d’indépendance renforce également sa position de négociation face aux États-Unis et contribue également à l’élaboration des normes commerciales mondiales futures.

Carl Grenier est plus pessimiste. « Le monde a perdu sa locomotive d’ouverture des marchés, et ce n’est pas la Chine qui va la remplacer. Les Américains ont jeté la serviette. Le ressort de leur action sur la scène internationale, c’était la Guerre froide, et il s’est cassé avec l’effondrement du bloc soviétique. Trump n’est pas la cause, mais un symptôme du malaise. » 5

 

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