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La renégociation de l’ALENA - entre Modernisation et torpillage

La renégociation de l’accord de libre-échange entre le Canada, les États-Unis et le Mexique aurait difficilement pu être engagée d’un plus mauvais pied, et les discussions, qui font l’objet de plus en plus de déception, font désormais craindre un échec. L’occasion serait pourtant belle de moderniser le traité au bénéfice de tous.

Par Éric Desrosiers

 

Au fil des années, on avait fini par conclure que l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) ne serait jamais rouvert et que, en l’absence de mécanisme de révision interne et de volonté de changement, il finirait plutôt par être remplacé graduellement par d’autres traités commerciaux qui lieraient ses trois pays membres. Des politiciens américains, principalement issus du Parti démocrate, avaient bien dénoncé l’entente et promis d’y remédier s’ils étaient élus, mais leurs promesses n’avaient jamais été remplies.

En novembre 2016, aussitôt élu à la Maison-Blanche, l’improbable et tonitruant nouveau président américain a menacé de sortir immédiatement son pays « du pire accord commercial jamais conclu » avant que ses deux partenaires commerciaux le convainquent de retenir son geste en échange d’une renégociation du traité, devant se conclure au début de l’année prochaine au plus tard.

« Personne n’avait vu venir ces renégociations, confirme Christian Deblock, économiste et professeur de sciences politiques à l’Université du Québec à Montréal. Donald Trump remet complètement en cause le libre-échange. À défaut de pouvoir s’en prendre à la Chine, il essaie de faire un exemple avec ses voisins. »

Brutalement ramenés à la table de négociation, les deux autres partenaires ne sont pas à la fête. « Soyons francs. L’accord actuel fait vraiment le bonheur du Canada, observe Richard Ouellet, professeur de droit à l’Université Laval à Québec. S’il n’en dépendait que de nous, on préférerait laisser tomber en désuétude certaines dispositions et conclure des ententes parallèles sur des enjeux comme le commerce du bois d’œuvre et l’accès aux marchés publics. Il en va de même pour le Mexique. »

Mauvaise cible

Les experts estiment généralement que l’ALENA a été bénéfique pour les trois pays. Événement économique majeur lors de son entrée en vigueur, en 1994, le traité a consolidé un marché pesant aujourd’hui 19 000 milliards et 480 millions de consommateurs, soit plus du quart du produit intérieur brut de la planète pour seulement 7 % de sa population. Depuis ses débuts, le -commerce de marchandises entre ses trois pays membres a plus que triplé pour dépasser 1 000 milliards de dollars américains en 2016. Pour le Canada, plus des trois quarts des exportations vont aux États-Unis ou au Mexique. Aux États-Unis, le Canada constitue le premier partenaire commercial étranger de 35 de ses 50 États et donnerait de l’emploi à 9 millions d’Américains.

Ceux qui, aux États-Unis, voient le commerce comme un jeu à somme nulle dans lequel les gagnants sont ceux qui parviennent à exporter davantage qu’ils n’importent se réjouiront d’apprendre que leur pays affichait l’an dernier avec le Canada un (minuscule) surplus commercial de 8 milliards sur des échanges de biens et services de plus de 635 milliards de dollars, mais rageront devant les 63 milliards de déficit avec le Mexique sur des échanges totaux de 525 milliards.

Mais le commerce n’est pas un jeu à somme nulle, rétorquent les experts. Il donne aussi accès aux meilleurs produits et services aux meilleurs prix pour avantager les consommateurs et la -compétitivité des entreprises, ce qui, au sein de l’ALENA, a engendré des chaînes de valeur tenant de moins en moins compte des frontières : désormais, dans les secteurs de l’automobile, de l’aéronautique et des télécommunications, on devrait adopter la mention : « Fabriqué en Amérique du Nord ».

Nos experts admettent que, depuis l’entrée en vigueur de l’ALENA, on a aussi assisté au déclin d’industries et donc d’emplois manufacturiers. Ce serait toutefois surtout le résultat de l’émergence de nouvelles puissances dans le domaine, notamment la Chine, et des changements technologiques, comme l’automatisation. Mais Donald Trump n’en démord pas : les États-Unis ont été le dindon de la farce, et à défaut d’un rétablissement rapide de la balance commerciale en leur faveur, ils tourneront purement et simplement le dos à l’ALENA. « Trump s’est placé lui-même dans une position politique difficile, disait cet été Robert Wolfe, professeur émérite de l’Université Queen’s à Kingston en Ontario. L’ALENA n’est pas la cause des problèmes qu’il dit vouloir régler, et on ne voit pas comment sa renégociation pourrait lui être profitable du côté de son électorat. »

« La liste de mes envies »

En forçant la renégociation de l’ALENA, les États-Unis y ont présenté plus d’une centaine de demandes, souvent floues, dont le seul résumé fait 13 pages, notamment une amélioration de la balance commerciale des États-Unis ; l’abolition du mécanisme de règlement des différends qui a si souvent donné tort aux États-Unis (bois d’œuvre canadien) ; un plus grand accès au marché des produits agricoles sous gestion de l’offre au Canada (lait) ; un plus grand accès aux contrats publics chez ses voisins avec le droit de réserver ses propres contrats aux entreprises états-uniennes ; une forte augmentation du seuil de taxation des produits achetés aux États-Unis par Internet ; et une réduction des limites imposées aux investissements américains en télécommunications et dans le secteur financier.

Les États-Unis semblent vouloir exiger du Canada et du Mexique au moins les mêmes concessions que celles issues des négociations du Partenariat transpacifique (PTP) entre 12 pays d’Asie et des trois Amériques, dont ceux de l’ALENA. Cette entente, conclue en 2015, est dans les limbes depuis que Donald Trump a rayé la signature de son pays.

Le Canada et le Mexique ne sont pas prêts à accorder automatiquement aux États-Unis des concessions faites dans le cadre du PTP, où il fallait aussi satisfaire d’autres pays importants, comme le Japon. Beaucoup plus défensifs que les Américains, ils visent avant tout à préserver leurs acquis au sein de l’ALENA et ont présenté des listes de demandes beaucoup plus courtes.

Du côté canadien, on entend notamment continuer de défendre le système de gestion de l’offre dans le domaine agricole, l’exception culturelle, la protection des systèmes publics d’éducation et de santé ou encore le droit de contrôler la propriété des banques, du transport aérien et de tout autre intérêt économique stratégique. On souhaite aussi gagner un meilleur accès aux marchés publics américains ; voir resserrer le mécanisme permettant aux entreprises privées de poursuivre les gouvernements, afin de réaffirmer leur droit de légiférer dans l’intérêt public ; et faciliter la mobilité de la main-d’œuvre, notamment dans l’industrie numérique. Le Canada en appelle aussi à un ALENA « plus progressiste » en -commençant par renforcer ses deux bien inoffensives ententes parallèles sur la protection de l’environnement et des droits du travail, tout en ajoutant deux autres chapitres sur la défense des droits en matière d’égalité des sexes et la promotion de meilleures relations avec les peuples autochtones.

Mauvais départ

Lancée sur une perception largement erronée de la réalité -commer-ciale, la renégociation de l’ALENA a aussi commencé de travers au mois d’août, déplore Richard Ouellet. « Les Canadiens ont pris le parti de se présenter archi-prêts avec une liste de propositions les plus techniques et précises possibles. Étonnamment, les Américains sont arrivés les moins préparés. Leur équipe de négociation n’était même pas complète », plusieurs postes importants au secrétariat américain au Commerce, comme dans le reste de l’administration fédérale, attendant toujours d’être pourvus, huit mois après l’investiture de Donald Trump. « À plusieurs tables de négociation, leurs homologues se demandent carrément avec qui ils discuteront et qui décidera », relate Christian Deblock.

L’échéancier extrêmement court est dû, outre l’empressement habituel de Donald Trump, aux élections présidentielles mexicaines prévues l’été prochain, suivies des élections de mi-mandat américaines à l’automne, ainsi qu’à la fin, l’été prochain, du mandat accordé au président américain par le Congrès de négocier en son nom en vertu du Trade Promotion Authority, (anciennement appelé fast track), sans lequel la conclusion d’une entente est pratiquement impossible. Ce mandat de trois ans est renouvelable, mais il faudra démontrer que les négociations commerciales en cours sont bien engagées. « Le rythme que l’on veut donner aux discussions est insensé ! » déplore Richard Ouellet.

Le niveau de politisation sans précédent du débat dans le camp américain complique les choses, ajoute l’expert. « Devant les déclarations enflammées de Donald Trump et de Robert Lighthizer (représentant américain au Commerce), on se demande s’ils souhaitent vraiment le succès des négociations. »

Il y a bien sûr une part de théâtre politique et de tactique d’intimidation dans ces déclarations à l’emporte-pièce et autres menaces via Twitter, avait averti d’entrée de jeu Chrystia Freeland. S’attendant à des moments « plus théâtraux » et à « de vives émotions », la ministre canadienne des Affaires étrangères s’était néanmoins dite convaincue que le bon sens et l’intérêt économique prévaudraient finalement.

Bien que parfois très dur, l’univers des négociations commerciales est un monde feutré de hauts technocrates besogneux réfractaires aux coups de gueule et autres gestes intempestifs, explique Ari Van Assche, professeur et directeur du département des Affaires internationales à HEC Montréal. Mais les négociateurs commerciaux ont besoin que les décideurs politiques fixent des objectifs clairs et leur assurent l’appui nécessaire pour arracher des concessions et ensuite défendre devant la population l’entente obtenue. « Le problème n’est pas un manque de compétence des négociateurs, au contraire. Mais la bonne volonté politique sera difficile à trouver avec un électron libre comme Donald Trump. »

Contrairement aux récentes négociations commerciales entre le Canada et l’Union européenne, le Québec et les autres provinces canadiennes n’auront pas de représentants directement à la table des négociations. Aussi, l’ancien ministre libéral des Finances, Raymond Bachand, choisi par Québec comme « négociateur en chef » dans ce dossier, devra « rester dans le couloir », dit Richard Ouellet. « On me rapporte toutefois que Steve Verheul (le négociateur en chef du Canada) est très, très ouvert à la participation des provinces et que la communication est très bonne. Il comprend l’importance des provinces dans la mise en œuvre d’une éventuelle entente en ce qui touche, notamment, les marchés publics, l’agriculture et le pouvoir d’intervention des États. »

Pour un ALENA +

Plusieurs observateurs craignent que l’on manque une occasion inespérée de moderniser l’entente. « Le monde a beaucoup changé en 25 ans », note Ari Van Assche. Le commerce, non plus seulement des biens, mais aussi des services, a pris de l’ampleur. Le commerce électronique se développe rapidement, soulevant des enjeux comme la propriété et la sécurité du stockage des données numériques. Plutôt que les tarifs douaniers, les obstacles au commerce tiennent de plus en plus à des tracasseries bureaucratiques et à des différences de réglementation entre les pays parfois futiles. La fluidité à la frontière américaine est devenue un problème depuis le 11-Septembre. La mondialisation des chaînes de valeur ne concerne plus seulement les grosses multinationales, mais aussi les PME. Et la menace dévastatrice des changements climatiques, certaines dérives de la mondialisation et la montée du protectionnisme nous obligent désormais à mieux prendre en compte les principes du développement durable.

L’intégration du commerce des services est déjà avancée en Amérique du Nord, tandis que le commerce électronique pose un véritable problème de gouvernance, estime Richard Ouellet. Alors que les biens, l’argent et les idées circulent presque sans contrainte sur la planète, la main-d’œuvre, elle, rencontre toujours beaucoup de barrières, note-t-il. La réduction des obstacles posés par les différences de réglementation risque de soulever chez les -Canadiens la crainte d’une américanisation des règles et d’une perte de souveraineté, admet Ari Van Assche, mais selon lui, celles-ci ne doivent pas être exagérées. Bon nombre de normes techniques sont très similaires entre les trois pays membres de l’entente, et il y a matière à progression avant d’en arriver aux enjeux plus délicats.

La volonté de procéder rapidement dans les renégociations de l’ALENA pourrait se nourrir de l’expérience des ententes -commerciales modernes, comme le PTP et le nouvel accord de libre-échange entre le Canada et l’Union européenne, note Christian Deblock. « Mais les renégociations ne se sont pas engagées dans ce sens. On parle beaucoup de modernisation, mais ce qu’on voit surtout, c’est que les États-Unis cherchent seulement à améliorer leur balance commerciale. »

Jusqu’où aller ?

Le Canada et le Mexique risquent de rapidement devoir se demander jusqu’où ils sont prêts à reculer pour sauver l’ALENA, craint Ari Van Assche. « Dans ce contexte, il pourrait être rationnel d’accepter des reculs pour ne pas tout perdre. La question serait alors : jusqu’où ? » Déjà, dit-il, l’attitude cavalière de l’administration Trump a amené le principal parti d’opposition au Mexique à se dire prêt, lui aussi, à se passer de l’ALENA. « Qui sait ? On entendra peut-être bientôt, ici aussi, des voix réclamer la sortie du Canada de l’ALENA ? »

D’aucuns se consolent en disant qu’en cas d’effondrement de l’ALENA, le Canada ne perdrait pas tout puisque l’on retomberait alors sous le régime de l’Accord de libre-échange canado-américain de 1988. « Si les États-Unis décident de tourner le dos à l’ALENA, il ne leur faudra pas plus de 15 minutes pour mettre un terme à celui-là aussi », prévient Christian Deblock, professeur à l’UQAM. S’appliqueraient alors les règles générales de l’Organisation mondiale du commerce, un seuil minimum nettement meilleur que ce qui prévalait dans les années 1980, mais nettement inférieur à ce qu’ont obtenu tous les autres pays avec lesquels les États-Unis ont signé des traités de libre-échange depuis.

Un tel échec démantèlerait l’idée défendue depuis longtemps selon laquelle les trois pays d’Amérique du Nord doivent former un ensemble économique le plus dynamique possible face à la concurrence d’autres blocs régionaux comme l’Union européenne, mais surtout la Chine et ses satellites asiatiques. « L’engouement pour les ententes régionales est en baisse, constate Richard Ouellet. Il est remplacé par des projets de resserrement des liens entre économies aux intérêts communs », comme le PTP, l’accord Canada-Europe ou cette idée d’une Union européenne « à deux vitesses » dit le professeur de droit.

Envisager l’impensable

« Je reste optimiste, conclut toutefois Richard Ouellet. Tout le monde va finir par comprendre l’intérêt d’un accord à un moment où l’Europe, l’Asie, l’Amérique latine et l’Afrique multiplient de leur côté les ententes commerciales. Advenant une impasse, trop de groupes d’intérêts et autres acteurs des trois pays interviendraient pour dire : “Qu’est-ce que vous faites ? Arrêtez vos folies !” »

Pour éviter le pire, dit Robert Wolfe, le Canada et le Mexique devront défendre avec acharnement leurs intérêts tout en trouvant une façon de permettre à Donald Trump de se vanter devant ses électeurs d’avoir remporté une victoire.

Ari Van Assche, quant à lui, estime que le Canada ne peut se permettre de présumer que le bon sens l’emportera obligatoirement. « Donald Trump a été extrêmement constant dans ses menaces contre l’ALENA, dit le professeur de HEC Montréal. Je crois qu’il est prêt personnellement à mettre un terme à l’entente. Rencontrerait-il suffisamment de résistance pour le faire reculer ? Quoi qu’il en soit, cela plonge les négociations dans une très grande incertitude… ».

 

Les chefs négociateurs en présence

Steve Verheul (Canada) : fonctionnaire fédéral spécialisé en commerce international depuis presque 30 ans, Steve Verheul est décrit comme un homme discret, minutieux et posé, aimant consulter, et habile lors de situations politiques tendues. Fils d’un vendeur d’équipement de fermes laitières d’Ontario, il a été le négociateur en chef pour le Canada lors des récentes négociations de libre-échange avec l’Union européenne, mais s’est aussi occupé du volet agricole de négociations à l’OMC et il a participé aux premières négociations de l’ALENA.

Raymond Bachand (Québec) : ancien ministre des Finances et du Développement économique du gouvernement libéral de Jean Charest, Raymond Bachand agit à titre de « mandataire du gouvernement du Québec afin de défendre et promouvoir les intérêts québécois », sans toutefois pouvoir s’asseoir directement à la table de négociation. Avocat retourné à la pratique privée, il a déjà été PDG du Fonds de solidarité de la FTQ et de la firme de consultants Secor.

John Melle (États-Unis) : fonctionnaire fédéral spécialisé en commerce international depuis presque 30 ans, John Melle est réputé pour son franc-parler, son humour, ses connaissances colossales en matière commerciale et son réalisme froid. Il est chargé depuis de nombreuses années de superviser les ententes commerciales avec le Canada, le Mexique ainsi que les pays d’Amérique latine et des Caraïbes.

Kenneth Smith Ramos (Mexique) : fonctionnaire fédéral spécialisé en commerce international depuis 25 ans, Kenneth Smith Ramos a commencé sa carrière au sein de l’équipe mexicaine chargée des premières négociations de l’ALENA. Au fil des ans, il a travaillé à la supervision de l’entente ainsi que sur d’autres questions commerciales auprès de l’ambassade de son pays à Washington, ainsi que des ministères mexicains de l’Économie et de l’Agriculture.

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