International

Diplomacy allemande

Chaque semaine, dans notre école secondaire à Montréal, avec des camarades, nous nous rassemblions chez l’un d’entre nous pour jouer à Diplomacy, un jeu de plateau sur l’Europe de la pré-Première Guerre mondiale faisant appel à des talents de stratégie et de négociation, sans dés ni cartes. Il y a principalement deux dénouements possibles : soit les autres pays d’Europe sont unis contre l’Allemagne, et donc l’Allemagne perd, soit ils sont désunis, et l’Allemagne gagne. Dans le monde réel, ces deux dernières années, nous avons vu la nécessité d’une forte politique étrangère allemande ; le rôle de l’Allemagne reste crucial pour la résolution de nombreuses crises de politique étrangère.

À l’automne 2014, l’Allemagne semblait assumer une part considérable du programme et des processus de prise de décision de l’Union européenne. À la Commission européenne, le chef de cabinet du nouveau président Jean-Claude Juncker, l’Allemand Martin Selmayr, était reconnu par beaucoup comme le fonctionnaire clé dans de nombreuses négociations. Au Parlement européen, le président, Martin Schulz, était lui aussi allemand, et la délégation allemande occupait la position la plus importante, d’autant plus que les contingents britanniques et français comptaient nombre de députés eurosceptiques qui se retrouvaient en minorité presque à chaque vote. Au sein du Conseil, le gouvernement allemand dirigé par la chancelière Angela Merkel était le leader incontesté, en particulier compte tenu du déclin de l’influence des gouvernements du Royaume-Uni, de la France et de l’Italie.

L’Allemagne était également l’État membre le plus innovant quand il s’agissait de repenser sa politique étrangère. Le ministre allemand des Affaires étrangères Frank-Walter Steinmeier a dirigé, de 2014 à 2015, un projet d’analyse critique à large spectre dans lequel on posait deux questions délibérément provocatrices : « Y a-t-il quelque chose qui ne fonctionne pas dans la politique étrangère allemande, et si oui, qu’est-ce ? Que faut-il changer ? » Des événements ont été organisés dans toute l’Allemagne et au-delà, y compris un atelier à Londres, auquel j’ai assisté. Il est ressorti, de l’atelier comme de l’ensemble de l’exercice, un appel à la création d’une nouvelle stratégie de politique étrangère allemande afin de définir les « limites des capacités de l’Allemagne pour les dix ou vingt prochaines années ». Steinmeier a écrit : « La politique étrangère, c’est bien davantage qu’une bonne gestion de crise – et ce doit l’être aussi pour le bien de nos propres intérêts. » Il a souligné que l’intégration européenne demeurait le fondement de toute politique étrangère allemande, et que l’Allemagne n’était en mesure d’agir que dans un cadre européen.

L’examen s’attaquait aussi à la question que tous les ministères étrangers affrontent actuellement, soit « Faisons-nous ce qu’il faut, comme il le faut ? » et proposait que le ministère allemand des Affaires étrangères perfectionne ses outils, des systèmes d’alerte précoce à la planification de scénarios, en passant par la mise en place de nouvelles structures de gestion de crise au sein du Ministère afin de coordonner l’action entre tous les acteurs du gouvernement et de la société civile. Pour trouver des exemples d’une pensée nouvelle en politique étrangère, il faut se tourner vers la School of International Futures, une institution indépendante à but non lucratif établie au Royaume-Uni, qui encourage les responsables de la politique internationale à réfléchir à l’avenir différemment, et en toute confiance, en s’appuyant sur une prospective stratégique, un ensemble d’outils pratiques, ainsi que des scénarios associés aux défis en matière de démographie, d’environnement, d’économie et de ressources.

Au cours des deux dernières années, les Allemands n’ont pas dévié de leur engagement à repenser leur politique étrangère. Oliver Will, directeur général de Die Strategiemanufaktur, établie à Karlsruhe, qui fournit un soutien stratégique au ministère fédéral allemand des Affaires étrangères, constate que l’Allemagne a la capacité de combiner ses points forts traditionnels avec des solutions technologiques innovantes, telle la « diplomatie 4.0 ». À titre d’exemple, le Foreign Office et le Centre d’art et de technologie des médias de Karlsruhe ont tenu en décembre 2014 un congrès international qui portait sur les perspectives numériques dans les domaines de l’art et de la politique culturelle extérieure. Dans son témoignage sur la révision de la politique étrangère allemande, Oliver Will a écrit que la tâche stratégique de communication, si l’on souhaite mener une politique étrangère axée sur les réseaux, consiste à promouvoir le dialogue entre les acteurs et non à s’en tenir au monologue, comme ce fut souvent le cas dans le passé chez la plupart des ministères des Affaires étrangères.

Les événements des deux dernières années n’ont pas modifié la reconnaissance du rôle de l’Allemagne au sein de l’UE, ni son approche en matière de politique étrangère. En novembre 2015, les Allemands avaient apparemment obtenu les solutions qui faisaient leur préférence dans le cas des trois crises majeures de l’UE cette année-là, comme l’a noté Josef Janning, chef du bureau de Berlin du groupe de réflexion du Conseil européen des relations internationales (ECFR) : une solution négociée pour l’est de l’Ukraine ; le maintien de la position de l’eurozone quant au fait de n’accorder aucun financement supplémentaire à la Grèce et quant à la nécessité pour celle-ci d’adopter des réformes structurelles ; et la décision d’accepter un grand nombre de Syriens et autres réfugiés, assortie d’un plan de partage de cette charge avec les autres États membres de l’UE, approuvé par un vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil. Toutefois, en mars 2016, nous sommes devant une réalité différente, en particulier à l’égard de la crise des réfugiés : malgré le fait que le nombre de personnes demandant l’asile dans l’Union européenne a plus que doublé en 2015, atteignant un record de 1,26 million, le régime de réinstallation convenu pour quelque 160 000 réfugiés n’a pas été appliqué, notamment en Europe centrale et orientale. Angela Merkel semble être la seule à préconiser une solution européenne à la crise des réfugiés, fondée principalement sur un éventuel accord de l’UE avec la Turquie visant à sévir contre le trafic de personnes à travers la mer Égée.

L’absence d’une solution à la crise actuelle des réfugiés de l’UE pourrait modifier l’application des principes de la politique étrangère allemande ; toutefois, pour de nombreux politiciens et fonctionnaires d’Allemagne, les principes eux-mêmes restent valables. La principale réponse allemande aux crises des réfugiés et de la zone euro a été d’universaliser expérience allemande, à l’image de la célèbre déclaration que fit Thomas Mann lors d’une conférence, à l’université de Hambourg, en 1953 : c’était aux Allemands d’« annoncer leur désir non pas d’une Europe allemande, mais d’une Allemagne européenne ». Le problème actuel, pour l’Allemagne, c’est que la faiblesse de l’UE porte atteinte à la capacité de l’Allemagne à agir, ce que Josef Janning désigne comme le « manque de capacité de levier de l’UE pour mener à bien la politique étrangère allemande ». L’examen de 2014-2015 de la politique étrangère allemande a conclu que « dans la politique internationale, il n’existe de rôle positif et productif pour l’Allemagne que dans et à travers l’Europe ». La réalité, en 2016, c’est que les règles de la diplomatie des jeux de plateau ont été renversées : l’Allemagne ne gagne que si le reste de l’Europe est uni au sein du même projet.

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