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Droits de Passage

Normalement, lorsque je me rends en France à partir de Londres, je n’aperçois Calais que fugitivement, à travers une fenêtre du train. Récemment, cependant, durant un moment d’attente en voiture au terminal de l’Eurotunnel à Calais, j’ai pu constater les nouvelles mesures de sécurité visant à empêcher les réfugiés d’entrer dans le tunnel sous la Manche.

Normalement, lorsque je me rends en France à partir de Londres, je n’aperçois Calais que fugitivement, à travers une fenêtre du train. Récemment, cependant, durant un moment d’attente en voiture au terminal de l’Eurotunnel à Calais, j’ai pu constater les nouvelles mesures de sécurité visant à empêcher les réfugiés d’entrer dans le tunnel sous la Manche. Outre l’augmentation du nombre de gardes-frontières et de policiers anti-émeute français fortement armés, on y voit d’imposantes clôtures de cinq mètres de haut surmontées de barbelés à lames, des systèmes de surveillance télévisée en circuit fermé et de puissants projecteurs de poursuite. Depuis 2003, les Britanniques effectuent des contrôles d’immigration dans les ports de voyageurs du nord de la France pour réduire le nombre de sans-papiers qui arrivent au Royaume-Uni et y demandent l’asile. Mais l’été dernier, l’ampleur de circulation des personnes a atteint le seuil de la crise : on estime maintenant à environ 5 000 le nombre de personnes déplacées en provenance de pays comprenant la Syrie, la Libye et l’Érythrée qui camperaient à Calais et aux alentours. La majorité des Britanniques ordinaires ont fait preuve de compassion : par exemple, des délégations de ma collectivité londonienne se sont rendues à Calais au cours des dernières semaines pour y apporter des vêtements, de la nourriture et de l’argent aux réfugiés laissés en rade, et leur témoigner leur solidarité.

Le Royaume-Uni n’est certainement pas la seule destination cible. Selon des statistiques d’Eurostat, un organisme de l’UE, c’est l’Allemagne qui a connu le nombre le plus élevé de demandeurs d’asile d’origine non européenne en 2014, environ 200 000, suivie par la Suède, l’Italie, la France, la Hongrie, puis le Royaume-Uni. Mais en 2015, le nombre de demandes d’asile a augmenté considérablement : 200 000 réfugiés sont arrivés en Allemagne en septembre seulement, et ce pays devrait en accepter au moins 800 000 cette année. Certains États membres de l’Union européenne ont tenté d’imposer leurs propres solutions ; la Hongrie, notamment, a érigé une clôture de barbelés le long de ses frontières avec la Serbie, la Croatie et la Slovénie.

Que ce soit en France ou en Hongrie, ce ne sont pas des clôtures plus sophistiquées qui dissuaderont des réfugiés désespérés. Le 3 octobre 2015, lors d’une cérémonie marquant le 25e anniversaire de la réunification allemande, la chancelière allemande Angela Merkel a rappelé que les Allemands s’étaient jadis entraidés au moment de l’unification, déclarant ensuite : « Nous, en tant qu’Allemands, ne pouvons résoudre le problème [des réfugiés] à nous seuls ; cela ne peut se faire que collectivement, en Europe – au moyen d’une répartition équitable des tâches – et dans le monde entier... Chacun doit remplir sa mission. » L’Union européenne peut-elle faire face à cette tâche ?

Aux débuts de l’UE, dans les années 1950, le petit groupe initial de six pays était uni par la nécessité de surmonter les séquelles de la guerre et de construire la prospérité. L’on misait alors essentiellement sur l’harmonisation économique, pas sur la protection des États-nations. Avec la chute du mur de Berlin en 1989 et l’abolition subséquente de la frontière entre Europe de l’Est et Europe de l’Ouest, la citoyenneté passa au centre des préoccupations. Le préambule du Traité sur l’Union européenne de 1992 proclama l’objectif de faciliter la libre circulation des personnes, pas simplement des travailleurs. L’accord de Schengen, quand il fut, à la fin des années 1990, pleinement intégré aux lois découlant des traités de l’UE, abolit les frontières intérieures et rendit possibles les déplacements sans passeport dans la majeure partie du bloc européen, à l’exception du Royaume-Uni et de l’Irlande. En mai 2004, la frontière extérieure de l’UE a changé de façon spectaculaire avec l’élargissement de l’Union européenne à vingt-cinq membres, notamment des pays tels la Pologne et les États baltes, et, par la suite, les États membres ont reconnu la nécessité de coordonner les politiques et les pratiques nationales de justice et des affaires intérieures, et, lorsque c’est possible, de les harmoniser.

La crise actuelle des réfugiés exerce une pression sur le principe de la libre circulation sans passeport : l’Allemagne a rétabli les contrôles à ses frontières et plusieurs autres pays prennent des mesures similaires, qui sont certes valides en vertu de l’accord de Schengen, mais seulement temporairement, et dans des circonstances exceptionnelles. Le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, dans son discours sur l’état de l’Union du 9 septembre 2015, a qualifié la libre circulation des personnes dans l’espace Schengen de « symbole unique de l’intégration européenne », mais a ensuite ajouté que « l’autre côté de la médaille de la libre circulation est que nous devons collaborer plus étroitement pour gérer nos frontières extérieures ».

Il existe une Agence des frontières de l’UE, appelée Frontex et créée en 2004, mais on ne lui a jamais attribué beaucoup d’autorité ni de ressources, quoi qu’en disent les sinistres manchettes des tabloïds britanniques annonçant que bientôt, des Allemands patrouilleraient dans Douvres. Dans son discours, Jean-Claude Juncker a affirmé la nécessité de « renforcer substantiellement Frontex et en faire un système européen pleinement opérationnel de surveillance des côtes et des frontières ».

Cette pression en faveur de l’harmonisation et de l’action commune est également évidente dans la lente construction du Régime d’asile européen commun. Entre 1999 et 2005, plusieurs mesures législatives visant à harmoniser les normes minimales communes en matière d’asile ont été adoptées.

Le dernier volet du régime législatif vient d’entrer en vigueur le 21 juillet 2015 : la directive sur les procédures d’asile établit des normes communes quant aux mesures de protection et aux garanties d’accès à une procédure d’asile équitable et efficace. Encore une fois, le président de la Commission européenne a exprimé sa frustration devant le fait que de nombreux États membres n’ont pas mis en œuvre ces normes. Des ministres britanniques ont noté les graves difficultés auxquelles se sont heurtés certains États membres dès les premières étapes de mise en œuvre de ces lois, mais ont instrumentalisé cet argument contre la poursuite de l’harmonisation. Ils souhaitent que toute aide provenant d’autres États membres soit volontaire et bilatérale, et non pas automatique ni obligatoire.

La crise actuelle, cependant, force l’accélération du rythme de l’intégration. Le 22 septembre 2015, les ministres européens des Affaires intérieures ont voté à la majorité en faveur de la relocalisation de 120 000 réfugiés à l’échelle européenne, le plan s’appliquant seulement à 66 000 personnes dans un premier temps et les 54 000 restantes devant être déplacées lorsque les gouvernements auront décidé de leur destination. La Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie et la Roumanie ont voté contre ce plan, mais ont été mises en minorité par la majorité qualifiée.

Alors, quelles solutions l’UE adoptera-t-elle le plus probablement ? L’une d’elles consiste à intensifier les échanges en ce qui concerne les meilleures pratiques et la bonne gouvernance en matière de réfugiés ; une deuxième consiste à élargir la portée des agences de l’UE telles que Frontex ; une troisième, à prendre connaissance de ce qui se passe réellement sur le terrain et à répondre aux besoins des réfugiés ; une quatrième est de renforcer la solidarité financière en tirant parti des ressources du Fonds Asile, Migration et Intégration de l’UE et de les accroître ; enfin, la cinquième consiste à consolider les liens entre les programmes en faveur des réfugiés et les plans de développement afin d’améliorer la prise en charge des réfugiés près de leur pays d’origine. Mais si de réels progrès sont obtenus dans la réponse aux besoins des personnes déplacées, les États membres devront céder davantage de pouvoirs à l’UE. Les gouvernements seront-ils en mesure de laisser ces gens franchir les barbelés de la forteresse Europe ?

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