International
Économie

La montée du protectionnisme

Les déchirements politiques sur le thème du libre-échange dominent l’actualité économique. Pas une semaine sans relents cycliques du protectionnisme et du repli sur soi associés au retour des nationalismes. Sur fond d’invitation référendaire sur un éventuel Brexit qui divise les Britanniques et de rendez-vous électoraux imminents pour plusieurs pays concernés, la ratification de ces grands traités est donc loin d’être acquise. L’hésitation rappelle la nécessité d’une réflexion sur les nombreux obstacles à contourner pour que cette nouvelle génération de grands accords multilatéraux puisse convaincre de leur légitimité démocratique et économique.

Dire que l’Accord économique et commercial global (AECG, en anglais CETA) entre le Canada et l’Union européenne, le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (en anglais TTIP ou TAFTA) entre les États-Unis et l’Union européenne, ou encore le Partenariat Transpacifique (PTP) entre le Canada et 11 autres pays riverains du Pacifique sont à une croisée des chemins serait un euphémisme. « Ils ne sont plus aussi urgents », résume Krzysztof J. Pelc, professeur associé au département de science politique à l’Université McGill.

Le peu d’empressement ne signifie toutefois pas que ces accords devraient être relégués à l’histoire et soient condamnés notamment en raison de la numérisation et du poids grandissant des services. « Ils sont plus que jamais potentiellement utiles et pertinents, même s’il y a controverse actuellement », enchaîne Christian Deblock, professeur titulaire au département de science politique à l’Université du Québec à Montréal et directeur de recherche au Centre d’études sur l’intégration et la mondialisation (CEIM).

Pascal Lamy, ancien directeur général de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), acquiesce et cite de grands théoriciens de la crise et historiens de l’économie. « L’ouverture des échanges de biens et de services génère des efficiences économiques pour des raisons que messieurs David Ricardo et Joseph Schumpeter avaient établies il y a bien longtemps : sous l’effet de l’accroissement de la concurrence, les producteurs les plus efficaces éliminent ceux qui le sont moins, et ils se spécialisent dans ce qu’ils font le mieux au fur et à mesure que leur marché s’élargit. » Le président emeritus de l’Institut Jacques Delors ajoute que « l’ouverture est accélérée par la technologie – actuellement la numérisation – qui écrase le coût de la distance dans des proportions inimaginables il y a encore quelques décennies. Elle est freinée par l’impact négatif que subissent certains producteurs, y compris les travailleurs, malmenés par le changement technologique et par le surcroît de concurrence, ce qui les conduit naturellement et légitimement à mettre en cause la partie émergée de la mondialisation, son aspect le plus visible : l’augmentation des échanges marchands ».

Normalisation et harmonisation réglementaire

Toutes ces tractations, ces longues négociations et ce décalage temporel toujours plus grand entre la signature et la ratification par les multiples parlements concernés fait dire à Krzysztof Pelc que « le plus facile a été fait, avec tous ces accords conclus depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale portant essentiellement sur les barrières tarifaires ». Aujourd’hui, on entre dans la standardisation des normes et dans l’harmonisation à l’égard de la réglementation. « C’est plus complexe et politiquement plus ardu. »

Parmi les composantes de l’évolution récente de ces accords, Pascal Lamy évoque « le fractionnement, l’expansion et la multilocalisation de chaînes de production régionales ou mondiales, autrefois plus nationales et géographiquement plus intégrées ». Ce phénomène peut être mesuré, dit-il, à l’aune de l’augmentation continue du contenu en importations dans les exportations. Il ajoute à la liste « l’importance croissante des obstacles à l’échange dus aux divergences à l’égard de l’administration de la précaution visant à protéger le consommateur (normes, standards, régulations) par rapport à des mesures dont l’objectif était surtout, dans le passé, de protéger des producteurs (tarifs, subventions, marchés réservés) ».

On en arrive à ce que Christian Deblock appelle « une nouvelle génération d’accords », une quatrième vague permettant aux accords transrégionaux de prendre le relais des ententes géopolitiques, de l’émergence des blocs régionaux, puis de la continentalisation des échanges. Par ailleurs, l’échec du cycle de Doha sous l’égide de l’OMC n’est pas étranger à la prolifération, depuis dix ans, de ces grandes manœuvres entre pays dotés de structures politiques et juridiques similaires qui partagent le même langage juridique et la même culture de la négociation. Les liens Nord-Nord et Sud-Sud se sont imposés en tant qu’axes plus naturels que cette route Nord-Sud qui a historiquement soutenu la continentalisation du développement économique.

Règlement des différends

Krzysztof Pelc renchérit : « Trop de joueurs est source d’incertitude. On s’éloigne alors de la convergence des attentes des parties en présence. Et une prolifération des forums de règlement des différends est, en soi, non désirable. » Pour Christian Deblock, le fait que l’on soit parvenu à un accord dans les services en marge de l’OMC témoigne des limites de l’approche plurilatérale et d’une volonté d’apporter plus de cohérence. Le directeur du CEIM fait référence au concept de « bol de nouilles asiatiques » associé à l’approche préconisée en Asie au début des années 2000. « C’est de là qu’est venue l’impulsion, le dynamisme actuel. Pas des États-Unis ou de l’Union européenne », insiste-t-il.

L’ex-directeur général de l’OMC apporte toutefois une nuance. « L’expérience des 50 dernières années nous dit que l’approche multilatérale est plus efficace dans certains domaines (par exemple pour la réduction des subventions agricoles des pays riches, ou pour les procédures antidumping), et l’approche bilatérale dans d’autres (par exemple : la convergence des normes techniques). Il faut les combiner. »

Un fait demeure : « Nous atteignons une nouvelle dimension, avec des dispositions nouvelles touchant les services, l’agriculture, le commerce électronique et les investissements confrontant les chaînes de valeurs. À la question des tarifs se greffe celle abordant les barrières non tarifaires et l’harmonisation réglementaire d’un espace politico-économique à l’autre. C’est beaucoup plus compliqué », soutient Christian Deblock.

Son homologue à McGill acquiesce. « Les paramètres entourant le commerce sont mieux connus, ceux touchant l’investissement le sont moins. » Les nouveaux enjeux soulèvent une série de questions. Sur le rôle de l’État dans l’investissement, sur la propriété intellectuelle, sur les recours légaux des investisseurs, sur les arbitrages entre le mécanisme de règlement des différends et la souveraineté des États. Ou encore sur la façon d’empêcher que les clauses ou normes qui sous-tendent les accords encouragent les poursuites frivoles et soient utilisées de manière discriminatoire ou à des fins de protectionnisme.

Plus ambitieux

L’évolution mentionnée, explique Pascal Lamy, fait en sorte que « les accords commerciaux internationaux, pour produire leurs effets, deviennent plus ambitieux et pénètrent plus profondément dans la vie économique, sociale et culturelle au fur et à mesure que s’effacent les anciens obstacles aux échanges, y compris ceux qui subsistaient en vertu des générations précédentes d’accords commerciaux. Cela apparaît clairement si on compare le CETA aux accords bilatéraux que le Canada ou l’Union européenne signaient il y a vingt ans », donne-t-il en exemple.

« Il est certes plus complexe d’harmoniser des réglementations à visées précautionnistes comportant souvent une connotation culturelle que de réduire des droits de douane, qui sont idéologiquement neutres. Réduire la protection des producteurs est plus aisé que de faire converger la précaution. » Mais les avantages en économies d’échelle qui en découlent pour les producteurs et donc, sous certaines conditions, pour les consommateurs, sont aussi plus importants, insiste Pascal Lamy. « Il faut davantage de dialogue, de transparence, de compréhension mutuelle. C’est pour avoir trop longtemps négligé ce changement que le TTIP entre l’Union européenne et les États-Unis connaît actuellement des turbulences politiques. Je pense que nous avons tous intérêt à un degré de précaution aussi élevé que possible. »

Donner pour obtenir

Toutefois, nous ne sommes plus dans un paradigme de « donnant-donnant », disent les deux spécialistes québécois. Le modèle « donner pour obtenir » ayant prévalu depuis la signature, en 1947, de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (en anglais, le GATT), et qui a trop souvent servi de prétexte au protectionnisme, fait place à de nouvelles méthodes de négociation, à de nouvelles approches qui empruntent à la formule de partenariats. Nous sommes loin du schéma originel de 1933, en réponse à la Grande Dépression, qui ajoutait les exportations à l’équation en y greffant les concepts de réciprocité et de nation la plus favorisée, illustre Krzysztof Pelc.

Ces enjeux élargis ne sont pas sans alimenter la méfiance dans la société civile, tandis que sur le plan politique on joue sur la défensive tant aux États-Unis qu’en Europe, les lignes de conduite consistant à « écrire les lois futures avant que d’autres ne le fassent à leur place ». Il faut y voir l’obsession des États-Unis relativement à la montée en puissance de la Chine ou la motivation de l’Union européenne dans ses négociations avec le Canada, suggère Krzysztof Pelc, qui déplore que les États-Unis ne fassent, encore aujourd’hui, que du copier-coller de leurs règlements internes datant des années 1930.

Des soupçons

Dans la société, les soupçons s’en trouvent alimentés, intensifiés par la poussée des nationalismes qui se nourrit de la morosité économique persistant depuis la crise. Cette réticence n’est cependant pas généralisée, et dans les pays où la résistance se manifeste, Christian Deblock y voit davantage un repli identitaire plutôt qu’une montée du protectionnisme. Il n’empêche qu’il y a bel et bien blocage dans les débats transatlantiques. « Les Américains ne sont pas très chauds. Il n’y a pas d’emballement, leur objectif principal étant l’Asie » avec, à la clé, un Congrès divisé, des républicains en repli sur la question et des démocrates opposés.

Ce peu d’enthousiasme risque de déborder sur l’accord entre le Canada et l’Union européenne, même si le « toilettage juridique » de l’AECG a été effectué. Christian Deblock soutient qu’au départ, ces négociations avec le Canada n’intéressaient personne en Europe. « Le Canada est un acteur de peu d’importance. Ça a bougé lorsqu’il y a eu négociations avec les États-Unis, le Canada servant alors de ballon d’essai. » Du côté canadien, les négociateurs « ont goûté à la complexité de la structure européenne, qu’ils avaient sous-estimée ». Ce qui ne l’empêche pas de croire en une éventuelle ratification. « Ça prendra du temps, mais Bruxelles a mis la machine en marche », dit-il.

Redistribution

En fin de compte, tout ce bruit n’émane pas d’une grogne sociale qui serait généralisée. Ce sont les groupes ayant le plus à perdre qui se mobilisent davantage et qui occupent l’avant-scène. Ce qui, aux yeux du spécialiste de l’Université McGill, n’empêche pas que cette opposition grandissante puisse avoir pour corollaire une libéralisation internationale des échanges accompagnée d’une redistribution à l’échelle nationale. « Cela peut aider à faire accepter les accords, à convaincre que c’est l’ouverture qui donnera de quoi redistribuer. Les gouvernements ont une responsabilité envers les groupes perdants. » Krzysztof Pelc rappelle toutefois que ces mécanismes d’ajustements existent aux États-Unis et qu’ils sont présents dans le PTP. Mais « encore faut-il qu’il y ait une juste compensation relativement aux pertes réelles induites par la libéralisation ». On avance dans ce type de négociations « non pas en s’opposant, mais en s’assurant d’avoir des garanties », a renchéri Christian Deblock.

Pascal Lamy abonde dans le même sens. « Ne parlons pas de libre échange, mais d’ouverture des échanges, dans la mesure où les biens et les services, lorsqu’ils sont importés, demeurent réglementés comme la production nationale. Pour des raisons déjà évoquées, le remodelage des systèmes économiques et sociaux bousculés par le changement technologique que facilite l’échange, qui en est souvent la courroie de transmission, crée des gagnants et des perdants chez les producteurs. »

Pascal Lamy l’a précisé dans un ouvrage publié après son départ de l’OMC, en 2013. « C’est l’absence de politiques intérieures de nature à prendre en compte la nouvelle précarité, l’insécurité sociale ressentie par les producteurs touchés, qui entretient l’anxiété que divers populismes peuvent exploiter sous forme d’une revendication protectionniste ou xénophobe. À un moment où la mondialisation s’accélère et où les inégalités augmentent, ceci devrait nous inciter à mettre en place de meilleures politiques de protection sociale, au sens large, y compris en matière de formation, de mobilité, voire d’innovation. »

« Ce sont les pays dont les systèmes sociaux sont les plus sophistiqués et qui déposent proportionnellement le plus de brevets qui sont les plus favorables à l’ouverture des échanges », a-t-il observé.

Partagez cet article




commentaires

Plain text

  • No HTML tags allowed.
  • Web page addresses and e-mail addresses turn into links automatically.
  • Lines and paragraphs break automatically.
Image CAPTCHA
Enter the characters shown in the image.